内容摘要：经济和社会领域的改革超前于政治改革，而政府官员腐败和滥用权力、社会分配不公等问题迫切需要大力推进政治体制改革。改革的目标是确立社会主义民主、厉行法治、政府权力分权制衡等。政治改革需要有实施的路线图包括时间表，否则将流于形式和空谈。对于政治民主的体制改革，可先党内后全民，先基层后中高层，从间接民主选举到直接民主选举；对于分权制衡的体制改革，需要明确国家权力机关之间相互监督制约关系，实行人民代表大会的常务委员专职化和司法独立。在政改的推进程序上，可先实行局部试点，取得经验，再逐步推广，以避免大的震荡。

　　关 键 词：政治改革；路线图；民主；法治

　　作者简介：顾肃(1955- )，男，江苏启东人，哲学博士，南京大学哲学与法学教授、博士生导师，复旦大学社会科学高等研究院研究员，主要研究方向为政治与法律哲学。

　　中图分类号：D034　文献标识码：A　文章编号：1009-8860(2013)05-0073-07

　　中国的改革开放在经济和社会领域取得的成就举世瞩目，不容忽视。可也必须看到，由于经济改革超前于政治改革，虽然经济总量上取得较大的发展，但社会分配的不公问题没有很好地解决，政治腐败相当突出，政府机构实际上的垄断运作，缺少必要的监督和制衡，都使社会的不满和矛盾显露，社会不安定因素逐步增加。所有这一切都要求进行政治体制上的改革，通过扎实地推进民主、法治和分权制衡来解决公权力运作的制度问题，以克服权力过于集中不受监督所带来的众多弊端，保障并促进社会的和谐发展。

　　经济发展呼唤政治改革

　　有关中国经济发展的独特道路的讨论引起了世人的许多关注，有些人甚至乐观地认为，按照目前的政治体制方式运作不变，中国经济还可以再延续30年的高速发展。但在事实上，纵观世界上许多现代化国家的发展经验，没有良好的政治体制保障的经济发展难以持续。

　　当前中国经济的发展中比较普遍存在的问题，引起民众关心和担忧的问题，集中表现在政府官员腐败，即政府官员利用职权贪污受贿，进行权钱寻租活动。所谓寻租活动，即政府官员利用自己手中所有的权力向社会寻得租金，以中饱私囊。可以寻租的对象很多，从大大小小的公共工程，到各种各样的许可证包括批文，公有土地的征用、使用权拍卖，再到各级政府官员的职位，等等，不一而足。目前所有这些环节的任何一处只要缺少公开透明、严格的监督，就可能成为政府官员寻租的对象。他们可以由此向有关人士索取报偿，结果是肥了自己，损害了公共利益和社会的公正。如今存在的买官卖官、官商勾结、公共建设工程质量低劣等等现象，均与官员的寻租活动直接相关。

　　美国政治经济学家布坎南分析了政府的寻租活动是政府失灵的一个原因。这是指投票人包括其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力(如游说和行贿等等)，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。在市场经济条件下，最常见的寻租行为有：政府定价、政府的特许权、政府关税和进口配额、政府订货。寻租活动容易导致资源浪费和不合理配置，社会成本提高，政府官员贪污，因而需要通过公共选择的制度安排来纠正，也就是通过民主的契约来限定权利和创造新的权利。“所提议的宪法革命包括对获得可接受程度上有效的结果所必需的行为限制的相互协定。”[1](P180)以此来克服包括政府官员寻租活动的各种违法行为。为了克服官员的寻租现象，就需要把权力关在笼子里，要求政府的活动公开透明，接受社会全方位的监督。关于限制和监督政府权力，我国定过一些原则，但其本身仍然显得笼统，无法形成制度上实实在在的具体规定，而且即使有一些具体规定也得不到执行，这表明我们迫切需要进行相应政治体制的改革。

　　早在改革开放之初，鉴于“文化大革命”的惨痛教训，邓小平在提出经济改革开放政策的同时，也认真思考了政治体制改革的问题，他强调组织制度和工作制度的重要性：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[2](P333)

　　分配正义是当前中国社会面临的另一个突出问题。虽然经济总量有了较大的增长，但在经济分配上仍然存在较大的贫富差距。地区间的差别，不同收入群体间的差别相当严重，有些方面还在继续扩大。“城市像欧洲，农村像非洲”，财富高度集中于少数人之手，增加了社会收入观感上的悬殊和对立。诚然，任何一个社会的收入不可能人人完全相等，绝对平均分配的社会有可能滋长懒惰之风，缺少生产和创新的积极性。但是，一个社会收入差别过大，少数人手中集中大量的财富，而广大的民众则相对收入较少，由此引起的相对的剥夺感将引起的社会不满，是社会动荡的重要根源。人们对于一些政府官员冷漠对待民众的安危冷暖，只顾自己和利益集团积累财富深恶痛绝。由于对特权现象的仇视，一点小事、小冲突往往引发大规模的群体骚乱事件。收入分配上的不公需要对分配体制进行深入的改革，而分配方式的变革，必须通过政治的改革为其提供条件和保证。

　　政治改革目标设计

　　无论从经济和社会的持续发展的要求，还是从克服腐败、建设社会和谐的普遍要求来看，政治体制改革都十分必要，已经到了刻不容缓的时候。政治体制改革首先要确立改革的目标，即我们究竟在政治上建成怎样的制度，其基本要求和规定是什么，其关键在于民主、法治和公民自由权。

　　关于体制目标的设定，通常有所谓顶层设计一说，即由最高层先设计好体制改革的方案，然后通过现有政权组织自上而下地逐步实施。我国的改革开放的政策看起来是以这种方式进行的，自1978年下半年的中央工作会议到年底召开的中共十一届三中全会，最终确定了改革开放——主要是经济改革的基本路线和方针，然后通过政权组织自上而下予以贯彻。尽管如此，经济改革所设计的目标如果得不到中下层管理者的支持和民众的认可，仍然只是空谈。而且，在贯彻改革开放的经济政策时，不时地遇到一些新情况、新问题，正是通过及时地向高层传达，高层相应地做出调整，才不断地将经济改革推向前进。由此可见，改革离不开顶层设计与基层互动相结合。所谓“摸着石头过河”是改革实践的一种通俗的说法，即根据实践中的经验不断进行调整，向前推进。摸着石头过河，有确立目标与根据实践中的经验进行调整相结合的含义。过河是根本目标，也就是事先已经确定了基本的目的；摸石头是一步步试探、试验，即具体的实践，根据试验的结果及时调整方向和过河的方式。两者缺一不可。

　　政治体制的改革同样离不开顶层设计与基层互动的结合。这就是基本目标设计与基层具体实践之间的互动。从根本上说，目标设计不能脱离人民群众的具体实践，完全脱离民众的政治体制也许能够暂时建立和维护，但不可能持久。抗拒来自民众的变革要求，死守旧的体制不放，最终被革命所推翻。而及时地了解民情，有意识地(有时候也有被迫的成分)适应变革的要求，因势利导，及时推进社会变革，避免大动荡式的革命，则不失为明智之举。而这种适应变革的过程就伴随着政治体制改革的设计和实施。

　　面对今天中国社会的现实状况，同样到了必须明确政治体制改革目标的时候了。首先是民主。民主作为基本政治体制目标，得到了中国自辛亥革命以来几乎所有政治领导人的肯定，包括中国共产党人。中共领导人毛泽东在延安时期即许诺通过实行民主来避免历史周期律。1945年7月4日，毛泽东邀请黄炎培等人到他住的窑洞里作客。黄炎培直接询问毛泽东：中国共产党能跳出这个周期律吗?毛泽东当即非常自信地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培接着说：“这话是对的，只有大政方针决之于公众，个人功业欲才不会发生；只有把地方的事，公之于地方的人，才能使地地得人，人人得事。用民主来打破这周期律，怕是有效的。”[3]这大半个世纪前的民主承诺，仍然是当前中国政治体制的首要目标。制度化的民主体制建设，仍然是一项有待实现的艰巨任务。

　　总结人类多年的政治实践，民主具有一些经验可检验的特征。通常认为民主至少具有三大经验特征：一，定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性(而不是表面上)改变政策及其制订者；二，采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；三，保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。这三者缺一不可。为了防止少数人的权利有可能在滥用的多数选票中遭受侵犯，宪政主义的历史发展提出了保护少数人权利的问题，宪法和法律必须防止一个社会以多数人的名义随意干涉和侵害个人的基本权利，也就是说，在像个人信仰、言论自由和选择生活方式等方面，真正的民主制度设定了不予多数决定的界限。

　　没有自下而上的选择，包括对政治领导和政策的选择，就没有实质性的民主。有选择，才有鉴别。无论是在执政党内部还是在政府机关，其政治职位的候选人不能只由少数人私下里商量决定，然后以惟一的候选人的方式供代表或公民们投票决定。这只是形式上的投票，不是实质上的政治选择。而无实质的政治选择，代表和公民们的意志表达受到了限制，自下而上通过多数人意见影响政治决定和政策的民主机制就无法正常发挥作用，对于政治领导人和政策的监督就有名无实。

　　民主体制既然是公民个人根据自己的判断参与的政治选择，个人结成群体从事政治活动也就是自然的事情。按照多元论的观点，民主过程是一套基础规则，不同的社会团体可依据这些规则而追求自身的利益。没有这些基础，社会就会堕入人与人像狼一样的逐组相互厮杀。在这些基础规则之内，团体的多元化对社会中任何一个成分的权力实施了制约。而此时的多数派是经常变动的，即不同的少数派团体在追求自身目标、表达自己意志时临时形成的投票的多数不是恒久的，因而不存在一个总是占有多数票的主导团体，各个少数团体在民主的制度中均可发出自己的声音，并在决策中占一席之地。正如达尔所说：“宪法规则之所以是重要的，因为它们有助于在政治斗争中决定哪些特定的团体处于优势或劣势。”正是宪法之外的竞争性的权力平衡使我们免受专制主义之害。“因此，政府决定的作出不是围绕基本政策的某些事务团结起来的绝大多数的胜利大进军。而是对各个较小的团体的逐步让步。”[4](PP137-146)

　　政治改革的另一大目标是法治。人们通常把民主与法治联系在一起，这其实已经看到了民主的制度保障的根本问题。尽管法治与民主不是一回事，但法治中的立法民主即表明了两者的紧密联系。没有法治的民主是缺少制度基础的空中楼阁；反过来，法治的真正体制基础是民主，很难设想一个专制的政治体制之上可以建立法治。如果不是由人民或其代表在自由表达意愿的基础上提出并通过立法，法律本身的民意基础便很成问题，最好的结局也不过是开明君主的专制，而更坏的结局则可能是少数寡头或僭主以法律的名义进行的残暴统治。因此，法治与民主息息相关。当然就基本含义而言，法治说的是一个社会的统治手段和最高权威是一整套法律制度，而民主说的是其政治的最终决定方式在多数而非少数。

　　实行法治，就必须坚决执行宪法，任何人不得凌驾于宪法和法律之上。仅就宪法而言，这里需要强调两点。第一点是，我国现行宪法对于公民权利和义务的规定尽管还不够完善，但已经比较明确，与当代国际上通行的表述接近，只是在全社会的实施过程中存在相当的差距，即宪法明文规定的公民权利得不到保障。例如宪法第二章明确规定：“第三十五条：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。第三十六条：中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”其他还有公民不受主观随意逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊严不受侵犯等重要条款的规定。[5](PP20-21)又如1993年通过的宪法修正案第九条规定：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”[5](P54)这已经明确规定了集体经济的民主管理制度，在经济民主上迈出了重要的一步。这些符合现代普遍公民权利规定的条款在实际执行中已经有了很大的进步，但由于长期人治传统和旧体制的影响，还没有得到普遍的遵守，甚至还出现国家机关工作人员公然侵犯这些基本公民权利的现象。不仅如此，而且在涉及我国现阶段众多就业人员的集体经济组织中民主管理程度也普遍低下，存在只是由少数人说了算的严重违宪现象。然而，我们还没有司法和诉讼机构专门受理对违反宪法行为的指控，在违宪审查和纠错机制上还存在严重的缺陷，这是实际违宪行为难以禁止的制度原因。第二点，需要进行维护宪法权威的全民教育，以形成共识。正如中共中央总书记习近平所尖锐指出的：“在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。”[6]

　　我们的政治改革目标需要确立宪法和法律的权威。这里有必要引用习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。全国人大及其常委会要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。”捍卫宪法的至上权威，克服个人主观随意统治的多年积弊，仍然是一项严峻的任务。同样，捍卫宪法规定的公民的各项权利，也需要全社会做出艰苦的努力。“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”[6]

　　建立限权政府直接涉及政府在公众中的清廉形象以克服公信危机，涉及政府机构能否充当真正公正的秩序维护者，涉及相当一些民怨的根源。任何一种不受制约的权力机制都无法克服腐败，为此，加强监督已成全民共识。试想，一个人或少数人既是行使创制、复决、质询和罢免权的立法机关的负责人，又是拥有维护社会安定之权和庞大的行政机关的负责人，还可以通过自己的直接影响力干预司法，那将从何实行权力监督呢?为了防止行政权的无限扩大和无所不在，根本的一点是从制度上加以保证。我国现行宪法已经注意到了立法机构与行政、审判、检察机关人员不得互相兼任的问题，第六十五条规定“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”[5](P29)。对地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员也有类似的规定。其本意是体现立法机关高级组成人员在政治职能上的专职性，以加强其监督职能，这当中正体现了权力制约的思想。