内容提要：我国经济体制改革极大地激发了经济组织的活力，但过去几十年的改革与发展没有很好地激发社会组织的活力。在新的形势下社会组织势必要扮演更加重要的角色，而社会组织活力不足的问题将对当前和未来转变经济发展与社会治理方式的进程造成严重影响。为此，本文根据十八届三中全会关于“激发社会组织活力”的要求，对我国社会组织活力的问题和影响社会组织活力的制度因素加以了分析。本文认为，社会组织的活力包含了其提供服务的能力、运行效率与竞争能力、自主性和创新能力、以及对全社会的价值引领和贡献等要素，要提升社会组织的活力，应该从确立社会组织的宪法和法律地位，完善社会组织的资源模式，以及加强社会组织规范化建设等关键环节入手。

　　关 键 词：社会组织；活力；制度建构；社会政策

　　作者简介：关信平，南开大学社会建设与管理研究院教授 320071

　　基金项目：本文系2011年国家社会科学基金重点项目“现阶段我国转变经济发展方式的社会政策研究”（11ASH009）的阶段性成果。

　　在当前我国转变经济发展与社会治理方式的进程中，政府、学界到公众都越来越清楚地认识到社会组织在新的社会治理模式中的重要作用，同时也越来越清楚地看到目前我国社会组织活力不足的问题。为此，十八届三中全会提出了“激发社会组织活力”的要求。本文拟在对社会组织活力的基本要素进行分析的基础上，从制度建构的角度分析我国社会组织活力不足的原因，并提出以激发社会组织活力为目标的制度建构及相关政策建议。

　　一、社会组织活力的基本要素及我国社会组织活力不足的表现

　　一个组织的活力，简言之就是其在特定环境中的生存、发展和贡献的能力。一个经济组织（企业）的活力在于它能在多大程度上在竞争性的市场经济环境中生存和发展，以及在多大程度上对市场经济的发展做出贡献，而社会组织的活力则是指它能在多大程度上在复杂的社会环境中生存、获得自身发展，并在多大程度上对满足人的需要和维系社会功能做出贡献。一些研究者指出，在着专业服务管理人才缺乏、资金短缺、能力不足以及社会支持欠缺等发展困境[1]，这些都说明我国社会组织的活力不足。要研究如何激发社会组织的活力，首先要分析形成社会组织活力的基本要素。社会组织活力的基本要素包括服务能力、自主性、创新能力、规范性、社会价值引领力和贡献水平等基本要素。

　　1. 社会组织的服务能力 服务能力是指一个社会组织能够为社会提供服务产品的能力，以及由此而对社会做出贡献和形成社会影响力的程度。社会组织的服务能力可以从一个社会组织在单位时间内向社会提供服务产品的数量和质量来衡量，它既取决于社会组织的规模，同时也取决于其运行效率，即单位投入产出比率。

　　从规模上看，到2012 年底，我国各类社会组织的总体规模有49.9 万个，从业人员总数613.3 万人[2]。而美国在1998 年由160 多万个登记在册的社会组织[3]，在社会组织数量上我国与美国相比还有很大的差距。此外，同期我国事业单位总数约为126 万个，从业人员约3000 万人[4]。从单位数量上看，民间的社会组织的数量不到事业单位的一半。2012 年直接从事各类社会服务的民办非企业单位只有27.1 万个，仅为事业单位的五分之一左右。从人数上看，社会组织全部从业人员仅为事业单位总人数的五分之一。按单位平均人数看，全国事业单位的平均人数约为23.8 人/单位，而社会组织仅为12.3人/单位。也就是说，社会组织的平均规模仅为事业单位的一半左右。

　　从上面的数据看，我国社会组织的单个组织规模和总体规模都明显弱于事业单位。总体规模的不足意味着其在整个社会服务体系中的作用相对弱小。尽管单个组织的平均规模较小并不必然影响其组织的活力，但由于缺乏规模效应，也可能导致单个的组织服务能力的不足，专业化和分工体系的不健全，进而导致平均服务质量、运行效率和服务水平的相对低下。现代社会服务业，包括其中的公共服务机构已形成规模化和连锁化经营的趋势，甚至在一些领域中开始出现全球连锁经营的发展趋势。这其中，大中型社会服务组织发挥了很强的创新和质量水平提升的作用。广为布点的连锁经营服务组织对社会服务的标准化、质量管理和成本控制也具有重要的推动，它们带动着整个社会服务业质量、效益和水平的快速提升，是社会服务组织活力的重要来源。相比之下，我国的社会组织的平均规模太小，很难实现标准化、高水平、高质量和高效率的目标，因此很难对现代社会服务业的发展起到重要的推动作用。

　　我国社会组织的服务能力还严重受制于其经济实力的限制。2012 年，我国49.9 万个社会组织形成固定资产1425.4 亿元，平均每个社会组织形成的固定资产仅为28.6 万元。当年全国社会组织的增加值仅为525.6 亿元，平均每个组织的增加值只有10.5 万元，并且比上年还减少了20.4%。社会组织增加值占第三产业增加值比重仅为0.23%。同时，2012 年全国社会组织接收社会捐赠仅为470.8 亿元，平均每个组织只接受了不到10 万元[5]。在如此低下的经济实力下很难指望社会组织有很强的服务能力和对经济与社会发展的影响力。由于规模小和经济实力弱，单个的社会组织也很难提升其运行效率、自主性和创新性。社会组织总体上也只能处于社会服务体系的边缘位置，只能发挥一些“拾遗补阙”的作用。

　　2. 社会组织的运行效率与竞争能力 在社会组织规模一定的情况下，效率高的自然产出的服务容量就更大，其活力也就更高。因此，在个体组织的服务活力形成中，在其他条件一定的情况下，效率应该是比规模更重要的影响因素。但是，社会服务组织的效率形成是一个复杂的过程。它一方面取决于一个组织内部员工的劳动积极性、冗员控制和机制灵活性等传统要素情况，同时也取决于科学的管理、先进的设备，以及专业化分工和规模经营等现代服务组织的效率决定因素。由于缺乏客观的测量和评价指标，目前还很难对我国社会组织的运行效率做出精确的测量和评价，但从定性的角度看，与一般的事业单位相比，我国的社会组织在冗员控制、机制灵活性和员工劳动积极性的调动等传统因素方面应该具有一定的优势，但由于其规模偏小和经济实力的弱小，很难在科学管理、设备先进、专业化分工和规模经营等现代效率决定因素方面具有优势。

　　应该看到，市场化和经济全球化都已经进入了公共服务领域，当今各国大多数社会服务机构都难以保持其纯福利的机制，社会服务机构进入市场竞争的场域是不可避免的，并且还可能是激烈的竞争。因此，各类社会组织，尤其是其中的社会服务组织应该注重提升竞争力，从基础能力建设、重视运行效率、优化发展定位、激励服务创新等方面入手，切实提高应对外部竞争性市场环境的能力。

　　3. 社会组织的自主性 自主性是社会组织活力的第三个要素。在市场经济条件下自主性是经济组织（企业）活力的基本要素之一。在计划经济时期全民所有制企业是政府的附属物，缺乏自主性，这是导致当时企业缺乏活力的重要原因。通过市场经济改革，尤其是20 世纪90 年代的国有企业改革，我国在理论和实践上都已从根本上扭转了这一局面，各类企业都具备了很大的自主性。但对于社会组织是否应该并可能具有高度的自主性，以及什么是社会组织的自主性的问题，在决策者和学术界中都还不够清楚。

　　与企业组织一样，社会组织的自主性也应该体现在自主建构、自主运行和自主发展几个层面上。社会组织的自主建构是指公民依法具有组建社会组织的权利。社会组织的自主运行是指作为独立的组织（法人），任何一个社会组织在发展方向、项目选择、机构运行和内部管理等方面都应该具有自主决策和自主管理的能力和制度空间。社会组织的自主发展是指社会组织在选择发展方向和规模，以及转型、合并或解散等重大问题上都应该具有自主决策的权利和能力。总而言之，一个具有自主性的社会组织应该是独立于政府或企业之外的自主运行实体，其组建、运行、发展和解散等都可以自主决定。它与政府和其他企业一样，都是独立的法人，都应该在法律的框架下自主运行。社会组织与政府和企业之间可以按照合同进行各种合作，并依照法律相互监督，但它们相互之间不应该具有组织性的控制和依赖。

　　在我国，由于以下几个方面的原因，社会组织的自主性受到挤压。一方面，虽然经济体制改革后消除了企业对政府的行政从属关系，但没有消除社会组织对政府的从属关系。我国现行法律对公司（企业）的设立并不要求有一个主管部门，但对社会组织却长期有此要求。也就是说，社会组织仍然没有摆脱对政府部门的行政依附关系。因此，社会组织的自主性在其设立的过程中就受到挤压。另一方面，我国长期以来形成了众多依附于党政机关的社会组织，这些社会组织尽管在名义上或登记注册上是独立的组织（法人），但在实际上仍然是政府（或企业）的附属物，在人事安排、经费来源等重要方面仍受到其母体组织（主管部门）的控制，因而导致其自主性低下。正如一些研究者指出，“一些社会组织仍是‘官办、官管、官运作’，实际是把部分政府职能换个形式，形成了政府之间、政府与协会之间、协会与协会之间的‘权力转圈’。”[6]再一方面，近年来我国逐渐发展其一些基层社会组织，这些社会组织在行政关系上对党政部门的依附关系已大大减弱，但是在政府部门掌握资源分配权的制度条件下，一些社会组织为了获得必要的资源也被迫服从或主动迎合掌握资源分配权的组织、部门、甚至个人，从而在发展定向、项目选择等方面，甚至在内部管理方面都失去或弱化自主性。

　　自主性的低下会使得社会组织在经济和社会等方面都难以发挥其重要作用。它们往往只能被动地服从或依赖政府主管部门，按照主管部门划定的方向去运行，而不会主动地探索新的方向和新的领域；只能去实施政府主管部门交办的任务，而难以主动地开拓新的服务项目和服务方式；只会依赖政府主管部门提供有限的财政资源，而不具备自主获取资源的意识和能力。总而言之，自主性的低下是导致我国的社会组织活力低下的重要因素之一。

　　4. 社会组织的创新和社会引领能力 没有创新就没有发展，在经济发展中是如此，在社会建设和社会治理中也应该是如此。在市场经济运行中，企业是经济和科技创新的主要来源，创新性是一个企业是否具有活力的重要标志。在当代全球化的世界经济体系中，企业创新意识和创新能力对一个国家或地区的经济竞争能力具有决定性的影响。因此当代各国都很重视培养企业的创新能力。相应地，在社会建设和社会发展中，社会组织应该是社会治理和社会服务创新的主要来源。创新性也应该是社会组织活力的重要标志，并且进而是推动一个国家社会建设和社会治理的重要因素。

　　社会组织的创新能力包括理念创新、体制机制创新、服务内容创新、以及服务方式创新等多个维度。首先，理念创新能力对社会组织的发展具有最深远的意义，它不仅是社会组织活力的重要标志，而且还能通过社会组织的服务实践而在各个领域中创新发展理念，如社会公平和平等的理念、社会关照的理念、新型的教育和人力资本发展理念、以人为本的治理和服务理念、资源节约和环境友好的发展理念、社会融入和社会保护的价值理念等。通过社会组织的实践而带动理念创新，可以使社会组织成为社会建设中最活跃的力量，对整个社会发展起到引领作用。其次，社会组织应该是社会治理体制机制创新的重要主体。社会组织通过体制机制创新既可以增强自身的社会适应性和发展活力，也可以引领整个社会治理的体制机制创新。再有，服务内容的创新应该是每个社会组织都应该具有的“基本功”，其作用和意义应该与企业产品创新一样。只有不断地适应社会需求的变化，不断创新服务内容，并通过创新去引领社会需求，才能使一个社会组织始终保持生存和发展的能力。最后，服务方式的创新对于社会组织的发展也具有关键性的作用，是其不断提高服务质量和运行效率，进而保持和提升竞争力的重要条件。

　　在我国，社会组织的创新性长期受到忽略，学术界对社会组织创新性的研究也不够。总体上看，我国社会组织的创新性不足现象较为明显。迄今为止社会组织在向社会和民众提供的新思想、新理念、新的服务产品及新的服务方式等方面总体上乏善可陈。在体制机制和服务产品创新方面远不如企业；而在价值理念方面又总是跟在政府后面，少有独立的创新与引领。我国社会组织创新性不足的原因与事业单位创新性不足原因大概是同出一辙，都是由于过分依赖政府和自主性不足，以及市场机制运用不够所导致。许多社会组织或者受主管部门的管控，或者出于习惯，或多或少都倾向于按照主管部门的安排运行。它们习惯于适应政府或主管部门所制定的发展理念和方向，而对国家社会治理全局和专业领域发展的创新贡献不足；习惯于按照政府的规定去安排内部的体制机制，而缺乏探索创新体制机制的主动性；习惯于完成政府交办的任务或购买的服务，而缺乏对立足实际需要在服务内容上主动创新的意识与能力；习惯于按照常规的方式运行，而对服务方式的创新性探索不够。