内容提要:政府购买社会服务的兴起与发展,既是转变政府职能、建设服务型政府的必然举措,也是创新社会治理、构建新型社会服务体系的迫切需要。当前我国政府购买社会服务实践发展已经初具雏形、初现成效,形成了多层次、多元化制度模式并存的基本格局。本文以上海实践为例,指出各类典型模式在不同程度上陷入了行政化、碎片化、市场化等结构性困境,反映出了一系列制度性偏差及价值性缺失,严重制约了服务绩效与社会价值的最大化彰显。基于此,有必要进一步总结和讨论契合于本土实践所需要张扬的契约性、整体性与包容性,建构法治化、协同化与长效化的新型模式。

　　关 键 词:政府购买服务/社会服务/社会组织/政社合作

　　作者简介:彭少峰(1986- ),男,湖南双峰人,湖南师范大学公共管理学院讲师,博士,主要从事政府购买服务研究;杨君(1987-),男,四川南充人,华东理工大学社会与公共管理学院讲师,博士,主要从事社区治理研究

　　标题注释:2007年度国家社会科学基金重点项目“推进以改善民生为重点的社会体制改革研究”(07ASH011)。

　　一、问题的提出

　　随着全球公共治理理论与实践的发展,政府部门也愈来愈寻求一种多元主体的“合作治理①”,以应对日益多样化、复杂化的社会福利需求。在此背景下,旨在改善公共服务绩效和公共财政效率②的政府购买服务应运而生,并迅速发展成为备受各国推崇、应用广泛的治理工具。中国也概莫能外地卷入了这场改革试验之中。近年来上海、广州、北京等地在购买社会服务③方面进行了积极而有益的探索尝试,形成了一系列特色鲜明的典型模式。在2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,首次从国家战略层面提出推进政府购买服务的改革任务。

　　然而,从多年的实践效果来看,这些根植于西方理论话语,而萌生于本土的政府购买社会服务模式,都不同程度地陷入了盲目追求财政效率、规模扩张、权力控制以及管理主义等价值迷失之中,难以回应当代中国面对现代化和社会转型引致的公共行政改革与社会治理创新的实质需求。目前国内对政府购买社会服务的最新研究,主要聚焦于财政效率、服务绩效、流程再造等技术性议题,对其社会功能及制度运行的社会基础则关注不足;对单一案例、模式的碎片化总结较多,对多个案例及模式的系统性比较较少。

　　那么,在多元实践格局下,各类政府购买社会服务模式究竟面临着哪些现实困境(共性抑或个性)?其背后的结构性根源及价值性缺失是什么?应当基于何种理念、构建何种模式才能更契合于本土实践的长足发展?基于此,本文将以上海市政府购买社会服务的几种典型模式为例,展现其在实践过程中是如何形成了与理性设计相悖的多重困境以及根源,在此基础上进一步讨论构建新型模式所需要张扬的价值理念与策略取向。

　　二、传统政府购买社会服务模式:类型与困境

　　回顾我国政府购买社会服务的发展进程,主要经历了以重塑社会福利制度为起点(20世纪80、90年代)、以再造社会服务体系为重心(2003-2011年)、以促进社会组织发展为导向(2012年至今)的三个阶段;试点地区从初期的上海、深圳、北京等主要城市迅速向全国范围扩展;购买方式从非竞争性购买向竞争性购买转变、从购买岗位向现在的购买项目转变④。从总体来看,目前政府购买社会服务发展已经初具规模,形成了多层次、多元化制度模式并存的格局。

　　国内已有研究对于政府购买服务模式的划分,主要依据是“竞争性”“独立性”⑤“体制性”⑥等维度,但由于忽略了政府选择的复杂性⑦以及社会组织身份的复合性,其解释性较为有限。因而,本文采用在实践领域中更为常用、更易界分的两个维度(“定向-非定向”和“基础性-项目化”)来构建分类模型。以上海为例,主要有以下几种典型模式(参见表1):