当前我国对社会组织的管理存在着定性不清晰、地位不明确、法律不健全和分类不合理等问题，因此加强和完善社会组织的分类管理工作愈宜显得重要和紧迫。本文通过对当前我国社会组织管理方式的实际考察，总结出当前我国社会组织管理存在着“主观定性控制方式”，这种方式带有方法上粗化简单，思维上主观武断，规则上模糊不清等问题，从而对社会组织的可持续健康发展以及政府改革转型造成了极大的负面影响。基于此，本文提出“规范分类管理方式”，对以上问题进行回应，以推进社会组织管理方式由强制型向法治型转变。

　　一、问题的提出

　　当前我国社会组织的分类研究与实践已经比较深入，且衍生出多种角度分类方式，例如王名在其《非营利组织：社会功能及其分类》一文中指出，按照功能角度可将社会组织分为动员社会资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型；按照组织构成可以分为会员制组织和非会员制组织，按照法人形式可以分为社团法人和财团法人。另外，按照组织性质、资产来源方式、资源动员方式、活动形式、活动性质和范围以及活动领域等都可以划分出多种社会组织形式。[1]以上主要是对于社会组织的本体分类，然而从政府对社会组织的管理角度来分析，却存在着管理上分类不科学、方法不得当等诸多问题。康晓光在其《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》一文中，通过考察国家对多种社会组织的实际控制,提出了“分类控制体系”。在这一体系中,政府为了自身利益,根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品,对不同的社会组织采取不同的控制策略。这是一套国家利用“非政府方式”,在新的经济环境中,对社会实行全面控制、为社会提供公物品的新体制。[2]康晓光提出的“分类控制方式”，是对当前我国社会组织管理的一种深刻总结，这种方式优点是有利于国家对社会组织的控制，保持社会稳定，但从长远眼光来看，却不利于社会组织的可持续健康发展，也不利于社会治理的真正实现，它存在着管理思维主观化、管理方法简单化、管理规则模糊化等问题，因而难以满足政府管理民主化与社会组织发展现代化的需要。另外对当前我国社会组织的管理方式持有这种观点的还有马长山、郁建兴等，王名将这些学者的观点归纳为“控制论”。①俞可平在其《改善我国公民社会制度的若干思考》中进一步指出：“毫无疑问，中国的公民社会确实存在着许多问题，例如，从民间组织自身看，良莠难分、管理失范、方向不明” “对民间组织的性质和地位作出明确的界定，既是对有关法规的基本要求，也是制定相关政策的前提，而现行法规在这方面的缺陷极为明显。”[3]社会组织的分类管理不清问题，已经成为当前社会组织发展的严重瓶颈问题，它不利于社会组织法律地位的明确，不利于社会组织角色功能的定位，不利于社会组织形象地位的维护。

　　二、理论框架与研究方案

　　结合俞可平教授指出的社会组织管理分类不清、法制不健全问题，以及康晓光等教授提出的国家对社会组织传统的“控制论”，本文提出“主观定性控制方式”这一概念，即当前我国社会组织分类管理还带有很多主观判断的或意识形态方面的局限性，未完全上升到法律或民主程序的、制度性管理轨道上来，这种方式的理念是“主观定性”，是一种自上而下的强制性的方式。针对以上问题，我们认为为了激发社会组织参与社会建设与治理的更大的作用，为了促进政府职能的顺利转变与民主作风得到改进，应该细化对社会组织的管理规则，规范对社会组织的管理方式，纠正对社会组织的错误认识，由“主观性”思维向“制度性”思维转变，从而实现由强制性的“控制”向法治性的“管理”转型。王名教授曾在“社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势”一文中总结出了党和政府对社会组织管理的三种战略思维与制度安排：发展型战略、控制型战略、规范型战略。其中规范型战略“是一种更加强调制度与法律规范的合理性，更加强调将社会组织管理纳入法制化、规范化轨道，即以规范管理社会组织的发展为导向的战略思路，并形成了与规范社会组织发展相关联的一整套法律法规。近10年来，随着社会组织进入新的发展高潮，管理体制上的改革创新趋势越来越显著。一种被称为以规范发展为特征的“分类管理”新体制，正在逐渐形成和发展之中。”。[4]

　　基于以上思考，本文首先对当前我国社会组织管理存在的主要问题，即“主观定性控制方式”进行深入论证，在论证中结合我国当前政策和现实操作实际以及借鉴不同学者的观点。同时，对问题不局限于当前，本文还从国际视野角度对中国未来可能出现或现在已经萌芽的社会组织问题及时归纳总结，以防患于未然。在以上问题分析之后，结合王名教授的“规范战略”理论，提出“规范分类管理”的概念。“规范分类管理”的核心是依照不同的标准对社会组织进行分类，而分类标准则是依据社会组织日益多元化的客观发展事实、管理部门的职能转变与机构改革、经济政治社会结构的深刻变化等多种因素来确立的。当前我国社会组织的管理体制在基于不同类别、按组织特性、结构及功能分类管理并建构相应的制度框架的创新实践正在摸索探索中。这是伴随社会组织规范发展而逐渐形成的社会组织管理体制上的又一次重大的体制变革，当前的社会组织主观定性控制方式将在这一过程中经历重大的调整，一系列新的制度形式和管理方式逐渐完善成熟，并推动向现代管理体制转型。

　　三、当前社会组织主观性定性控制方式的问题与反思

　　主观性定性控制方式隐性存在于当前我国社会组织管理中，严重影响了社会组织管理的规范性与有效性，不利于社会组织可持续健康发展，总结起来这类问题，主要由以下方面。

　　第一，合法的与非法的并存。一般意义上的非法组织是指进行违法活动，给社会和人民有着危害的社会组织。一是黑社会性质组织，他们多以社会无业青年为主，行使抢劫、偷窃、诈骗活动，有的兼以非法商业经营，打着合法的名义，使用的是非法手段，甚至与腐败官员勾结，带上政府保护伞，给社会造成极大地危害。二是非法传教类组织，如刚刚取缔的法轮功组织，打着强身健体，净化心灵的幌子，实际进行着非法涉政的活动。三是传销类组织。这些组织利用当下很多人的浮躁和拜金心理，欺骗入伙，坑害百姓，扰乱正常市场秩序。四是以政府名义非法设立的组织，如中华爱国工程联合会与北京世华天成文化传播中心(后为中雏奋飞(北京)教育咨询中心)签订协议，由中华爱国工程联合会支持其以“全国小记者培训活动中心”名义开展非法敛财活动。还有“全国高协组织”打着“九部委协作联盟”的旗号，骗取社会信任，牟取经济利益。以上非法组织的存在，严重的影响了社会稳定，干扰了市场经济秩序，给国家和人民造成极大地物质和精神上的伤害，同时也严重影响了社会组织的公信力，降低了社会组织在人们心目中的形象，不利于社会组织的正常发展。在这些情况下，国家果断采取措施，及时发布规范文件，严厉取缔非法组织，有力的打击了非法组织的嚣张气焰，保护了人民生命和财产安全。

　　然而，在我国社会组织除了国家正式注册的之外，还有很多未经登记的社会组织。这些组织如果从国家法律界定来说也属于非法民间组织。《取缔非法民间组织暂行办法》（2000年4月10日民政部令第21号）第2条规定，“具有下列情形之一的属于非法民间组织：（1）未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；（2）未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义活动的；（3）被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。从以上规定来说，只要未经登记或者被撤销登记的社会组织均为非法组织，从而将社会上游离于民政部门登记之外所有社会组织都定为非法组织。然而，当前我国有相当多的社会组织由于登记门槛较高，或者组织规模较小，资金少等原因而没有登记，还有的组织因为找不到自己的主管部门，或者因为“一业一会”的管理制度而没有资格再行登记。这些组织主要是以兴趣类和服务类为主的社区民间组织、学生社团、网上社团、业主委员会等。它们基本上是从事着合法的活动，并且大多数给老百姓提供了各类服务，带来了生活上的便利和身心上的乐趣等。但是由于没有法律政策的支持，从而降低了这些组织的老百姓的认可度，也给这些组织带来了很多运行上的困难。

　　第二，与政府合作的和与政府抵抗的并存。与政府对抗的这类社会组织主要包括：一是非法武装组织，如西藏、新疆、内蒙古等地的非法武装组织，他们聚集起来，打着圣战或者是维护地区民族权益的口号，公开与政府对抗，甚至借用宗教的名义，鼓动信教人士参与反政府活动。在2008年奥运会期间，西藏、新疆等非法组织严重干扰了社会秩序，损坏了国家形象，侵害了人民的财产和生命。但是，另一方面，一些并不是反政府组织的群体性事件，却引起了中央和地方政府的高度重视，这些群体性事件，一般情况下是自发的，不以政权为诉求目标的维权行动。但是，因为群众的情绪失控性激发，再加上政府行为的公信力严重缺失，另外在一些事件中也掺杂着政府对群众利益的侵夺。因此，事件爆发后，人们很多情况下将矛头指向政府，如重庆万州群体事件、贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件等。中国社科院谭扬芳研究员指出:"2000年以来，中国频繁发生因人民内部矛盾引发的上访、集会、请愿、游行、示威、罢工等群体性事件，数量多、人数多、规模大，据统计资料显示，从1993年到2003年间，我国群体性事件数量由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人。2007年已经超过8万起。2008-2009年是群体性事件频发时期，有学者把这个时期称为‘群体性事件发生及引人关注的第一个浪尖’。2011年更是达到18.25多万起。中国不同地区接连发生严重的警民冲突与群体性事件，而且，涉及面越来越广。这些群体性事件规模都较大，有的一次参与人数达万人以上，严重影响社会稳定，有的冲击、围攻县级以上党政军机关和要害部门，打、砸、抢、烧乡镇以上党、政、军机关"。[4]群体性事件的频繁发生，严重干扰了正常政府社会管理的视线，在非正常情况下，政府又很难采取较为理性和科学的治理措施，往往将问题统统划为一块，好的坏的一揽子处理掉。甚至他们将一些群体性事件的群体定性为非法组织活动，将问题定性升级，也严重侵害了社会组织的应有形象，不利于社会组织的正常发展。特别是当前与民争利的政府行为的加剧情况下，农民自发性合作组织也受到了特别的“关照”，被隐性的遮掩起来，不允许发展，从而造成农民弱势问题的深度化。华中师范大学刚刚发布的《中国农民现状调查报告》，分析了当前农民的尊严缺失并有下降趋势，显示了农民地位低下，缺乏与政府对话的平等资格。[5]群体性事件的“添油加醋”，更是将农民合作组织也逼上了“非正常状态”，不允许放开发展。

　　第三，体制内与体制外的并存。 狭义上理解，体制内的社会组织是指具有政治合法性，隶属体制且在体制内活动的社会团体。这些组织或者可以理解为民政部《关于对部分团体免于社团登记有关问题的通知》中列举的三类社会组织：（1）参加中国人民政治协商会议的组织，如中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会等；（2）由国务院批准免于登记的社会团体，如中国文学艺术联合会、中国作家协会、中国全国新闻工作者协会等；（3）机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。这些组织具有较强的行政色彩，前两项社团的工作人员还参照公务员或事业编制，接受国家全额财政拨款，行使国家部分行政职能。因此，这些组织是完全意义上的体制内社会组织。如果将范围再扩大一些，凡是在民政部门登记的或没有登记但具有社会合法性的社会组织也属于体制内范畴，这样范围明显扩大，但模糊了体制的严格定义。当前，我国还实行按体制范围来划分的做法，这种带有政治偏见或政策导向的划分，不利于社会组织的健康发展。“体制内”社会组织是我国特殊国情下的产物，是国家有效控制社会组织的手段。但是，这种体制的运作，不利于这些组织的独立健康发展，使其完全成为政府的附属物，难以发挥真实、客观、独立的建议作用。同时，政府承担了大量资金用于这些组织的财政支出，增加了国家的财政负担。并且在政府与事业单位的改革中，由于这些“准政府组织”的既得利益干扰，阻碍了改革的进程，从而降低了国家政治效能。除此之外，这种划分对于其它社会组织是不利的，由于准政府组织的国家强力支持，某些情况下，带有霸王条款和垄断性质。张静认为当前我国存在着“国家法团主义”与“自由法团主义”两种形式，国家法团主义一般是指由国家建立和掌控的具有强大经济实力和权力影响的利益共同体，自由法团主义则是指的民间形成的，代表基层普通群众利益的组织实体。二者具有明显的不平等性。“在（国家）法团主义社团内部仅有精英民主或实行寡头统治；它们往往垄断了某种职业或行业的利益代表权和参与政策代表权。这种垄断的特权地位得到国家认可或系由国家创设。国家通过这些收到特许的社团组织来控制生产者并防止他们成立新的组织。”[6]从而使得与其它社会组织的关系和处理问题上的不平等地位。这种不公平竞争的体制，限制了其它组织的存在和发展，从长远来看是不利于公民社会在中国的整体发展。社会组织间的贫富差距和垄断问题是社会问题的另一方面体现，值得引起重视。

　　第四，营利的与非营利的并存。社会组织在某种意义上是指不以营利为目的组织。我国颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行办法》的第4条规定“社会团体和民办非企业单位不得从事非营利性经营活动”否则将被认为是非法组织，依法取缔。这种区分突出了公民社会与市场（企业）的实质性区别。但是不以营利为目的不代表不进行一定程度内的经营性有偿服务收入。美国著名学者弗斯顿伯格曾说过“现代非营利机构必须是一个混合体：就其宗旨而言是一个慈善机构，而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。当这两种价值观在非营利组织内互相依存时，这个组织才是有活力的。”[7]但是，由于没有一个严格的“有偿服务费用”收取标准，也就无法界定组织的“营利”或“非营利”。在我们国家，社会组织的资金来源十分缺乏，由政府创办的那些人民团体、群众团体基本上没有衣食之忧。但是对于那些独立自主，自我服务、自我管理的组织着实在资金方面十分缺失，尤其是从2003年开始，全国先后进行了党政机关与行业协会及社会团体的分离脱钩，社会组织一下子像断了奶一样，营养严重匮乏，资金短缺，办公场所没有，人员不足等等一系列问题暴露出来。甚至有些社会组织由于找不到主管部门，没法在民政部门登记，只好挂靠工商部门，这就必须按商业性组织纳税等。有些组织获得了国外的基金支持，但这毕竟是少数，且资金支持较少。因此，这些组织在一无政府资助，二无政策支持，三无自身给力，所以只有采取另辟蹊径，引财入社。以重庆SXKQ农民工维权中心为例，由于资金严重短缺，加之组织活动和工作人员的开销，他们在免费给予农民工维权服务外，也受理少量其他类人员的法律援助，并收取一定额度的服务费用。这种情况在我国已经十分普遍，且无标准和规范性法规约束，营利的界限不明，造成某些社会组织走上了违背社会组织宗旨的道路，影响了社会组织的形象，潜在的干扰了市场经济秩序。

　　然而对于社会组织的非营利要求，在有的政策中却有着不同规定。《民办教育促进法》（2002年12月28日）规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其它必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定”。民政部和国家工商行政管理局1995年联合下发的通知也明确许可具有社团法人资格的社团投资设立企业法人或非法人的经营机构以从事经营活动。财政部和国家税务总局联合下发通知明确规定依法登记的社会团体取得生产经营所得一律征收企业所得税，这实际上是对社会组织从事营利性活动的认可。这些规定与前面《社会管理条例》和《民办非企业条例规定》这两项更高阶位的政策规定存在冲突，不利于政策的统一执行，影响了政策的效力。给社会组织在经营活动方面带来了模糊性影响。

　　第五，无形的与有形的并存。随着社会的飞速发展和科技的进步，一些新形式的社会组织出现。其中一种形式是一些具有共同思想倾向和理论观点，但无具体的组织形态的学术团体，在英国往往将其称之为“无形学院”(Invisible College)。美国科学社会学家普赖斯从科学家之间的科学交流、信息传递渠道，以及人际关系中的联系网络等科学研究的社会过程中发现：这类科学共同体中存在着二类亚群体：(1)正式的，有组织的科学家集团。(2)非正式的非组织体的科学群体。由于这类亚群体是通过科学交流、信息网络连接起来的，因此，是一种无形的社会群体。当前这类学术团体在我们国家虽不普遍但也有发展趋势。[8]

　　另外由于网络技术的普及，网络社会组织应运而生。对于网络社会组织的界定，学者认为“网络社会组织是以网络为载体，具有一定的网民人数，组织成员以自我管理为基础，有相对约定俗成的规定，为了一定的目标自愿组成的虚拟与现实相结合的社会结构体，具有志愿性、自治性、民间性、长期性和相对稳定性等特点。”[9]网络社会组织因为利用了信息技术在交流方面的便利性，操作性强，效率高、成本低等特点，很快在社会中发展起来。如“援川志愿者”在2008年5月12日地震的三天后，迅速建立了“入川志愿者”QQ群，16日成员就开始聚会，18日即有14名志愿者奔赴四川省安县参与抗震救灾工作。但是，网络社会组织具备普通社会组织的一般优点和特殊优点之外，它却因其隐蔽性、分散性、无组织性等特点给社会管理带来了困难。对于网络社会组织的数量现在还没有一个可靠的数据，对于它的界定也没有统一的标准，且由于它很多时候是临时性、应急性的，所以很难估计我国这类组织的具体数目。当前我国还没有专门出台一部相关法规条例予以正式规定，也没有一个专门机构对其进行管理，在理论界也还没有形成规模的研究团队。对于这种新生事物，它的本身无规范性和外在无约束性，以及无预警性和研究预期性等问题存在，这就使得这类组织的存在和发展既有它的有利之处，也有其潜在的失衡危险。如果它被一些图利组织或非法组织所利用，偏离正常的社会组织宗旨，将给社会组织的整体健康发展造成混乱，或被非法利用进行危害社会的活动。