【摘要】我国的城镇化建设已经进入快车道，但当前的城镇化进程仍然受到众多因素的影响和制约，如何克服和解决这些问题成为推进城镇化进程的关键任务。文章在阐述中国新型城镇化发展基本现状的基础上，分析了我国在城镇化发展过程中所暴露出的问题，并提出了推动新型城镇化建设健康发展的政策性建议。

　　【关键词】城镇化 发展经验 政策建议

　　城镇化两次出现在党的十八大报告中，一次出现在全面建设小康社会经济目标的相关章节中，强调让工业化、信息化、城镇化和农业现代化成为全面建设小康社会的载体；另一次出现在经济结构调整和发展方式转变的相关章节中，指出城镇化是实现经济发展方式转变的重点。决策层对城镇化给予如此高度的关注，恰恰说明城镇化在实现全面建设小康社会的实践中占据越来越重要的地位。

　　中国城镇化发展历程回顾

　　1978年改革开放以来，中国的城镇化大致经历了三个发展阶段，第一阶段为1978～1992年，该阶段的城镇化以农村改革为起点，以全面开放为主要动力，1984年，国家出台了农民工进城务工的政策，开启了政府对劳动力流动政策的改革。城镇化率从17.9%提升至27.5%；第二阶段为1992～2002年，该阶段的城镇化发展模式是以工业化带动城镇化为起点，以城镇土地市场化为主要动力，克服了城市建设资金不足和就业容纳能力低的限制，城镇化率从27.5%上升到39.1%；第三阶段为2002～2012年，该阶段的城镇化以产业升级为基础，以政府经营土地为主要动力，多元化协调的城镇化发展模式成为指导城镇化发展的重要方针，城镇化率从39.1%上升到51.3%。①

　　中国城镇化发展至今，呈现出三个特点：第一，城镇化水平依然很落后。主要表现为两个经济现象：一是我国人均GDP对应的城镇化率远低于世界大多数国家，只处于中游水平。发达国家城镇化率接近85%。而人均收入与我国相近的国家城镇化率也在60%以上。二是按照霍利斯·钱纳里的理论，一国的工业化率达到30%时，城镇化率可以达到40%左右；工业化率达到40%时，城镇化率一般在75%以上。目前我国的工业化率已经接近40%，但城镇化率才刚刚突破51%，同等工业化水平下，我国的城镇化率比世界平均水平低20%左右。②

　　第二，经济越发达的地区城镇化率普遍越高。中国城镇化率较高的省份主要是由大部分东部地区构成，尤以环渤海、长江三角洲和珠江三角洲地区显得更为突出，中部较发达的省份如黑龙江、湖北等地的城镇化率也超过了全国平均水平，西部地区由于经济发展速度慢，其城镇化水平也相对较低，仅有重庆的城镇化率超过了全国平均水平。③

　　第三，城镇化发展速度普遍较慢。2002～2011年，中国31个省市的城镇化率平均增速为1.35%，江苏增速最快，年均增速超过2%，而北京年均增速为0.52，上海仅增长0.04%；中部地区中发展最慢的黑龙江和吉林两省，其城镇化增速也超过了全国平均水平；除了西藏和新疆两省之外，其西部各省的年均增速超过平均水平。

　　美、日城镇化的发展经验

　　虽然美国、日本已经进入城镇化的后期，但他们在城镇化进程中所走过的道路，可为我们提供许多宝贵经验。

　　美国是城镇化水平较高的国家之一，2011年，其城镇化率已经超过85%，基本达到城乡一体化。美国在推进城镇化进程中，没有单一、孤立地进行城镇化建设，而是注重城镇化与工业化、信息化、产业化协调发展，走出一条以工业化、信息化、产业化为城镇化发展内在动力的内涵式发展道路。

　　一是通过工业化引导大量劳动力从传统的农业转向工业和服务业，通过人口和产业的聚集效应，为推进城镇化奠定了坚实的产业基础。

　　二是优化产业布局，促进产业升级，协调城镇化与产业化的发展联动机制，重点推进城镇化的内生增长模式，为城镇化的健康、有序发展提供了活力。

　　三是通过信息化用产业的升级改造来提升城镇化发展的水平。此外，美国在其城镇化过程中既强调市场的作用，也重视政府的宏观调控作用，把市场和政府调控相结合，推行双轮驱动政策。

　　2011年日本城市人口占总人口的比重高达91.1%，城市化程度非常高，位居世界前列。日本城市化突飞猛进的原因主要有两个方面：

　　一是同其他发达国家一样，日本也是以工业化的发展推动城市化的进程。从20世纪50年代至70年代，日本工业的快速发展使得农村剩余劳动力转移到城市，从而有力地推进了城市化的发展。城市化率与人均GDP和工业产值相互促进、协调发展。但是日本在进入城市化饱和阶段之后，第三产业逐步取代了传统工业成为城市化进程中的主要推动力，城市也随之由产品制造中心转向金融、信息、服务中心。

　　二是政府政策的有效支持。自20世纪六十年代起，日本形成了以东京、大阪、名古屋三大都市圈为主导的城市群，集中了日本70%的人口，为了解决日益紧张的资源、交通等问题，日本政府颁布了《青年振兴法》、《促进不发达区域发展法》、《促进新工业城市建设法》等一系列政策，这些政策的出台有力的推动了日本城市群的均衡发展，东京人口占日本总人口的比例逐渐下降的23%。在此期间，日本政府还加大了对农业的投入，从1960年的841亿元增加到1975年的9685亿日元，日本农业基本实现了机械化，生产效率和收入水平的大幅提高，使得更多劳动力愿意离开农村，到2012年，日本20%以上的人生活在农村，但农民只占到全国居民的4%。富裕的劳动力为城市发展提供了可靠的保证 。④

　　城镇化发展过程中所暴露的主要问题

　　新型城镇化拉动中国经济的潜能有限。2011年中国城镇化率为51.3%，与发达国家70%以上的城镇化率相比，中国城镇化水平仍然很低。大部分学者、官员普遍认为，城镇化将继续推进农村剩余劳动力进城寻找工作，中国经济未来二十年仍然可以保持8%的增长速度。但是假如中国的城镇化数字并不像官方公布的那样会有更多年轻人进城务工，那中国经济未来的增长点又在何方？目前官方统计城镇化率是按常住人口划分的，城镇人口包括户籍人口和城镇常住人口（居住超过6个月）。这种划分方式，一方面容易忽略城市流动人口，少算城市人口；另一方面容易混淆农村全职和兼职人口，多算农村人口。如果城镇化不以常住人口的概念来划分，而是以“城镇非就业人口”加上“全国非农业就业人口”除以总人口来计算城镇化率，则2011年中国的城镇化率已经达到60%，这就意味着未来城镇化拉动中国经济增长持续向前的动力比较有限。

　　劳动密集型产业吸纳就业的能力下降。衡量城镇化发展的潜力大小，关键是看制造业和服务业能为农民进城提供多少就业岗位。2011年我国三大产业的从业人员分别为2.66亿人、2.25亿人和2.72亿人，从占比来看，制造业和服务业从业人数偏低，农业从业人数过高。从市场需求来看，制造业需求最多，批发零售和住宿餐饮次之。在制造业中，工程师和高级技工的职位需求大幅高于各行业平均值，这表明我国制造业正由过去的劳动密集型转向现在的知识密集型，对员工的技术能力要求不断提高，农村劳动力要想进入制造业必须经过专门的技能培训。此外，由于国内劳动力成本的不断上升，美国提出制造业回流计划，越南等东南亚国家开始和中国争夺劳动密集型产品的市场，这些外围因素均导致未来中国制造业的吸收能力大幅下降。⑤

　　失地农民就业难。由于城镇化进程中城市面积逐渐扩大，大量的农业用地被征用为非农业用地，造成大量农民失去土地。土地征用1至3年之后，60%的补偿款被农民用于建房、还贷、医疗消费、治病和消费。高中文化程度以下的农民仍然占据了很大一部分比例，因此失去土地之后，他们的农业生产技能也就失去了用武之地，在城市寻求工作也会更加困难，失地就等于失业。因此如何让众多失地农民稳定就业自然成为中国城镇化进程中亟需解决的难题之一。⑥

　　夹心层的新一代农民工处境艰难。流动的农民工人口是中国城镇化的主要演变群体。最早一批的农民工大多只是城市的过客，他们接受最脏、最累、最危险的工作，省吃俭用往农村老家寄钱，对他们来讲，家才是自己的归宿。而现在占主导地位的新一代农民工，他们的受教育水平远高于上一代农民工，他们期望能留在城市生活，改变祖祖辈辈面朝黄土背朝天的农民身份。但他们需要面对的现实情况是：

　　一方面，与城市劳动力相比，他们的教育水平仍然很低，缺乏继续教育和技术培训所需要的时间和经济承受力，再加上户籍制度的限制、低工资和社会保障的缺乏以及高房价让他们无法在城市安身立命；另一方面，他们普遍缺乏农业生产经验，让他们回家务农已经不太可能。因此，为新生代农民工提供技能培训并积极引导返乡创业也是中国城镇化进程中面临的巨大挑战之一。⑦