【作者简介】王承慧(1973-)，女，博士，东南大学建筑学院城市规划系副系主任，副教授。

　　【内容提要】居家养老和社区养老的质量，依托全面连续的社区养老服务体系。然而，限于巨大的养老保障压力，在有限财政支持的条件下，应探索集约高效的社区养老设施发展道路。本文详尽剖析了美国马萨诸塞州剑桥市社区养老设施及空间布局，进而着力探讨两方面内容：一是能够导向全面连续社区养老服务的设施发展框架，二是集约高效的社区养老服务设施空间支持方法。

　　【关 键 词】社区养老；服务设施；城市规划；社区规划

　　【文章编号】1002-1329(2013)10-0090-07　【中图分类号】TU984.12　【文献标识码】A

　　1 研究缘起

　　要确保居家养老和社区养老的质量，必须依托全面的社区养老服务体系，涵盖适应老人身体状态各阶段的连续服务(long term care and service)——预防性服务、支持性服务和保护性服务，同时包括社会服务。这四大服务板块任何一个的缺失，将极大影响老人社区养老的质量。其次，对老人来说应具有可支付性，对服务机构运营来说应经济可行。任何福利体制都难确保所有收入层次老人都能享有高性价比的养老服务，需要根据国情制定各级财政支持计划，不断探索能让全社会共同参与的养老服务运作体制。

　　相应的，社区养老服务设施体系规划也面对两大挑战：(1)全面连续的服务设施体系建构。全面连续，是各收入层次、各身体状态老人社区养老的客观需求，但是真正要做到事无巨细的全面连续是非常困难的，那么就需要建构一个能够导向全面连续社区养老服务的设施发展框架。(2)集约高效的服务设施空间布局。这是有限的土地资源、财政预算和运营资金对于服务设施建设的客观要求，通过有效的空间布局方式激发设施发挥出最大化的服务效应。

　　然而，目前并没有成熟的社区养老设施规划建设的相关规范。虽然可以在《城市公共设施规划规范GB 50442-2008》、《城镇老年人设施规划规范GB 50437-2007》、《城市居住区规划设计规范GB 50180-93》、《老年人居住建筑设计标准GB/T 50340-2003》中找到相关内容，但是却并不能解答这样两个问题：(1)设施配套体系和连续性的社区服务是什么关系?(2)常规的满足设施内容和指标配置的城市规划模式，能适应集约高效的社区养老服务设施建设的要求吗?

　　基于此，本文首先剖析了美国马萨诸塞州剑桥市(Cambridge，MA)社区养老设施体系，分析其社区养老服务设施体系与社区服务的关系以及空间布局上的特点。社区养老是美国21世纪以来着力发展的养老模式。目前美国各地区的社区养老服务发展并不均衡，如人口密度很低的郊区以及乡村社区养老面临的困难就较大，而一些人口密度较大、开发强度较高的城市，其社区养老则发展较好。剑桥市总面积16.6km2，总人口105162人，虽然是一个独立的市，但其人口和我国街道人口基本是一个数量级。它是大波士顿地区(Great Boston)较早发展的地区，也是人口密度较高的地区，建设用地十分紧张，混合利用的地块较多。这样的城市发展背景使其社区养老服务设施体系的建设对于我国有一定的可借鉴性。

　　2 案例剖析——美国马萨诸塞州剑桥市社区养老设施及空间布局

　　剑桥市60岁以上老人占总人口的13.9％，65岁以上老人占9.6％。如果扣除剑桥大量的高校集体居住人口(包括麻省理工和哈佛大学)，65岁以上老人比例达16％。剑桥老人居住形式中，夫妻及独居的比例高达84.1％(其中夫妻占49％，独居占51％)，机构养老的老人比例只有3％(仅有336个养护院床位)，居住在有一定服务的养老居所的比例约10％。由于养老居所的服务也来自于社区，所以除了机构养老外，老人大多数依赖社区提供的养老服务。

　　2.1 剑桥社区养老相关组织

　　在剑桥，“社区养老自组织机构、政府管理与服务组织机构、非政府服务组织与供应机构”形成了不可或缺又相辅相成的组织结构。

　　2.1.1 社区养老自组织机构

　　与剑桥一河之隔的波士顿笔架山社区(Beacon Hill，Boston)，2001年建立了美国公认的第一个成功的社区养老自组织机构，成为一种范式，其不仅仅是志愿者组织、互帮互助和服务中介，更重要的作用是参与各类政治和社会事务，体现了联合国老龄友好城市中的较高标准——市民参与和公共参与。2006年以来在笔架山社区经验带动下，剑桥也成立了四个社区养老自组织机构，在社区养老自组织机构推动下，剑桥民政部和老龄委员会开始定期召开针对社区养老的季度联席会议，成员包括政府相关机构成员、市议员、工商机构成员、养老服务机构成员、养老模范社区代表以及老人代表。

　　2.1.2 政府管理与职能部门

　　在社区养老方面，四个政府职能部门起到功能互补的关键作用，一个负责综合统筹和服务计划，两个负责城市和住房层面的策略应对，一个负责医疗保健网点建设和服务供应。

　　(1)剑桥老龄问题委员会(Cambridge Council on Aging)归属民政服务部(department of human services program)，是统筹养老服务的核心部门，其职能包括召开养老联席会、组织养老规划研究以及针对60岁以上老人提供全方位的信息和咨询服务。老龄委的工作注重利用政府职能优势，加强与其他职能部门(诸如社区发展部、公共工程部、公共卫生部等)的合作，在住房信息、交通援助、住房安全方面制定相应政策并为老人提供信息指导。

　　(2)社区发展部(community development department)是城市规划建设管理综合职能部门。在社区养老方面，主要工作是和老龄委合作进行社区养老规划研究，探讨社区养老规划策略并落实在日常区划管理及规划审批等工作中，为老人提供住房维修以及迁居选择等信息帮助，为社区养老服务设施提供选址等空间支持。

　　(3)房管部(housing authority)为中低收入以下老人提供可支付住房信息，管理着12个老人公共住房(senior public housing)，是收入低于地区平均家庭收入80％的老人的重要住房资源；同时也具体负责美国住房和城市发展部住房补助金计划(《住房与社区开发法案》第8条所确定)的老人住房租金优惠券的发放。

　　(4)公共卫生部(public health department)在社区基础医疗站点的设置、养老服务计划实施、老人精神卫生保健以及直接提供家庭医疗护理、协助生活机构提供医疗服务支持等方面起到了关键作用。由剑桥医疗联盟(Cambridge HealthAlliance，属公立医院性质)具体操作，该机构致力于高质量的社区医疗保健服务，并获得了邻近的哈佛医学院、塔夫茨医学院的大力支持。公共卫生部和剑桥医疗联盟密切合作，在调动医疗人力和物力资源、保证服务质量方面具有很强的优势。

　　除了上述四个关键职能部门之外，公共工程部(public work department)在市政工程建设方面(诸如加强可达性、步行友好系统、无障碍环境建设等)和市政服务方面(诸如垃圾回收、积雪清扫等)发挥了重要作用。公共交通部门(MBTA)在老人公交出行优惠、公交站点无障碍环境、公交车无障碍上下、公交司机言行教育等方面早已形成成熟做法。

　　2.1.3 非政府服务咨询与供应组织

　　上有财政预算限制，下有不断增长的养老需求，政府不可能包办所有服务，这也不符合美国提倡市场作用的主流精神。对此，非政府服务咨询和供应组织起到了强有力的补充作用。相较于政府提供的信息服务、基本医疗服务和低收入老人服务，非政府组织更强调多元化的服务组织和供应以及基于可控资源的特色服务。

　　最为重要的非政府组织是与州政府签订“一站式养老服务”(aging services access points，ASAP)合约的非营利机构——“萨默维尔—剑桥长者服务中心”(Somerville-Cambridge Elder Service)，其服务包括信息咨询、记忆失调指导、财务管理、房屋整修改造、提供家庭照料、支持家庭照料者、短期留护照料(给照料者以休息假期和喘息时间)、为低收入衰弱老人自己寻找的非亲属照料者支付费用、交通服务、营养及食物专递、老人食堂等。

　　其次，“SCM交通服务公司”(SCM transportation)是专职为老人和残疾人提供交通服务的非营利机构。此外，“新社区服务”(New Communities Services)是一个专门为有特别需要的成年人提供服务，拥有并运作成人日托所以及针对老人、残疾人、有长期无家可归史的人的可支付住房，并依托自有空间资源开展家庭照顾者的支持项目。在医疗服务方面，还有两个私立医院在老人专科、呼叫上门服务、康复等方面起到了重要补充作用，不同之处在于其服务对象定位中高收入人群。

　　除了这几个上规模的非政府机构外，还有一些服务于特定片区、特定人群的非政府机构，各有特色、各有侧重。如教堂主办的小型非营利机构，为老人及其照顾者提供服务；“CASCAP公司”既开发低收入及老人住房，又为剑桥房管局的老人公寓提供基于合约的协调者服务；“家庭护理组”(Care Group Home Care)隶属于一家私立医院，“VNA私人护理”(VNA Private Care)是一个护士协会组织，二者提供收费的专业家庭护理。此外，“时间交换圈”(The Time TradeCircle)网络可将为他人服务的时间储存起来，并在自己需要时交换他人的服务。