五、国际贸易领域的挑战 

　　英美两国提出的自由的、非歧视的战后世界贸易体系计划比其战后货币体系的最初计划表现稍微好一些。虽然一开始就遭遇了美国国会拒绝批准国际贸易组织的挫折，但是之后关贸总协定仍然在削减关税壁垒方面取得了实质性的进展。连续的贸易谈判回合大幅度地降低了工业化国家的平均关税。关税降至很低的水平之后，非关税壁垒成为贸易的最大障碍。关贸总协定也成功地解决了许多非关税壁垒问题。1993年乌拉圭回合谈判结束，各国终于建立了一整套几乎覆盖所有贸易壁垒的全面规则，以及一个帮助执行这些规则的世界贸易组织。例如，参见克雷格·W.曼德尔，《均势：将〈乌拉圭回合协定法案〉的反盗版条款作视为国会实施宪法赋予的贸易管理权》，《版权学会学刊》，第54卷，第673页（2007年）。此外，超过半个世纪的贸易谈判缔造了两个巨大的自由贸易区——欧盟单一市场和北美自由贸易区，这是“缔造者们”根本没有预见到的结果。

　　如果我们考虑到战后初期国际贸易合作前途未卜的状况，能够取得这些成就着实令人惊叹。布雷顿森林机构是由相对数量较少的国家趁着战时理想主义澎湃的有利时机谈判达成的，但国际贸易组织则不一样，它必须在为数更多、差异更大的政府之间进行谈判，而这些政府都在与战后重建和发展的严酷现实做斗争。国际贸易组织的宪章试图涵盖太多根本没有达成共识的争议领域，包括贸易与就业、商品协议、外国投资与限制性商业惯例等等。旨在处理这些问题的条款非常复杂，令美国国会望而却步。究其根本，国会是不愿意批准一个羽翼丰满、看似会侵犯宪法赋予国会管理美国对外贸易权利的国际组织。

　　起草《关贸总协定》的本意是在创立国际贸易组织前，先谈判一项贸易协定。但在国会拒绝批准国际贸易组织后，关贸总协定不得不像一个国际组织那样继续存在下去。它作为国际组织的法律依据并不牢固。它也没有足够大的秘书处或足够多的预算。在其成立后近十年的时间里，去关贸总协定总部拜访的人看到的欢迎标识都是“国际贸易组织过渡委员会”。

　　美国政治生活的现实是导致关贸总协定被迫在法律地位不明、机构设置不健全的状态下存在多年的主要原因。国会不愿批准国际贸易组织，这本身已经很糟糕；雪上加霜的是，在此后数次更新美国各项贸易协定立法时，国会对关贸总协定的态度是既不批准、也不否决。1955年，艾森豪威尔政府试图通过贸易合作组织赋予关贸总协定一个稳固的法律和组织基础，但与《国际贸易组织宪章》一样，由于国会拒绝采取行动，这一努力遭到挫败。艾德华·S.卡普兰，《美国贸易政策，1923—1995》，格林伍德出版社1996年版，第54页。美国对关贸总协定秘书处的捐款需要列在国务院“国际会议和突发事件”的预算科目项下才能在国会蒙混过关。约翰·H.杰克逊，《关贸总协定与世贸组织的法理》，剑桥大学出版社2000年版，第216页。某些国会议员对关贸总协定限制了美国在国际贸易领域的行动自由深恶痛绝，特别是因为美国参加关贸总协定从未得到国会的批准。在1968年以前，没有一届美国政府敢向国会提出对关贸总协定秘书处长期捐款的请求，相比之下所有其他主要国际机构都通过这种方式确认了其合法性。美国的冷淡态度严重地限制了关贸总协定发挥作用，因为如果美国不发挥领导作用，其他国家在加强关贸总协定这一贸易自由化工具方面能够做的事情寥寥无几。

　　尽管存在上述局限，关贸总协定仍取得了罕见的成就。在此方面相当多的功劳要记到美国头上。因为，尽管美国非常厌恶一个世界性的贸易组织的概念，它仍然愿意在战后初期对欧洲和日本的产品开放国内市场，尽管当时这些国家仍在严格限制美国货物的进口。这种单向的贸易自由化对欧洲和日本战后实现惊人的复苏所起到的作用，至少不亚于马歇尔计划和其他美国援助措施。还有一点一定也给人留下深刻的印象：关贸总协定成立后的头21年里，埃里克·温汉姆·怀特担任其执行秘书。在他大师般的领导下，这个机构渡过了最初的困难阶段，对占世界贸易额比例超过80％的国家来说，关贸总协定成为扩大贸易必不可少的工具。参见乔安·格瓦和金首研，《专属国家俱乐部：〈关贸总协定〉对贸易的影响，1950—1994》，《世界政治》，第57卷（2005），第453、469页，提出关贸总协定“对工业化国家之间开展贸易发挥了积极和重大的影响”。尽管缺少一个正式的组织结构，缔约方集体成立了一个常设理事会，在缔约方会议间歇期该理事会维持运转；还成立了一系列专业委员会，并建立了一个规模很小的常设秘书处。关贸总协定以静悄悄但看得见的方式，逐步在三个领域树立了权威：作为一个贸易谈判场所，作为一套管理贸易政策的规则，以及作为一个处理贸易纠纷的中心。

　　作为一个贸易谈判场所，关贸总协定通过八轮主要的贸易谈判回合推动达成了史无前例的关税削减：1947年在日内瓦；1949年在安纳西；1951年在托奎；1956年在日内瓦；1960—1961年在日内瓦（“狄龙回合”）；1964—1967年在日内瓦（“肯尼迪回合”）；1975—1979年在日内瓦（“东京回合”）；1986—1993年在日内瓦（“乌拉圭回合”）。肯尼迪回合、东京回合和乌拉圭回合的重要性远超出其他谈判回合，经过这三个回合的谈判，工业化国家的平均关税（排除农产品）降至约3％的水平，美国的平均关税从1934年贸易协定计划启动前的60％降至3.5％。