【本文提要】本文分析了近年来互联网治理的变化：首先是国信办独立成为主要管理机构，在开展专项治理行动的同时辅以柔性治理策略，吸纳社会力量倡导自律行为；其次是开放中央级网站记者证的申请，形成互联网管理的差异化特征，试图复制传统媒体的舆论格局；第三是从制度上完善对于移动互联网的管理，在技术层面上制定规范。这些变化显示，互联网治理已经上升到维护国家安全的战略高度，政府力图通过网络信息传播秩序的有序化建设，维护国家安全和社会稳定。

　　【关 键 词】 互联网 国信办 监管 治理　【中图分类号】 G206

　　2013年11月召开的第十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央总书记习近平就《决定》向全会所做的说明中，特别提到了互联网的管理体制问题：“从实践看，面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。……如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为摆在我们面前的现实突出问题。”①从中可以看出，对于最高决策层而言，互联网的治理已不仅仅只是一个行业管理问题，而是上升到国家战略高度的维护国家安全问题。

　　本文着重梳理过去一段时间以来，尤其是新一届中央领导集体上任后，在新的施政理念影响下，互联网治理领域所发生的一些变化，并分析这种变化所蕴含的治理逻辑，以期对未来的治理思路有所启示。

　　一、治理权力升级：国信办成为互联网主管机构

　　我国于1994年正式接入国际互联网，但是早期并没有设立专门机构对其进行监管，而是由多个部门协调共同管理，大致有三类：1.国家通信管理部门负责互联网行业管理，如工业和信息化部，负责对中国境内互联网域名、IP地址等互联网基础资源的管理；2.前置审批及专项内容主管部门，由国务院新闻办及国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局、国家食品药品监督管理局等部门对提供互联网信息服务的网站实行前置审批，②并由教育部、文化部等负责互联网专项内容的主管；3.公安部、国家安全局等国家执法部门负责互联网安全监督管理，依法查处打击各类网络违法犯罪活动。此外，如国家工商行政管理总局等也对互联网企业拥有管辖权。由于条块分割明显，多头管理导致权责不清，甚至出现部门之间互相争夺审批权的闹剧。

　　随着互联网的迅猛发展，我国开始重视对互联网的管理，互联网的监管职责逐渐集中到国新办：2010年在原来国新办五局（即网络局，负责组织协商网上新闻工作，指导新闻网站的规划和建设）的基础上，再增设一个负责网络的九局，主要“承担网络文化建设和管理的有关指导、协调和督促等工作”。③具体来说，五局主要侧重新闻网站的管理，负责监管网上的新闻报道，而九局则侧重于社交媒体及博客、论坛等用户生产内容（UGC）的把关。④九局的设立，进一步强化了国新办对互联网的监管权力。

　　2011年5月国家互联网信息办公室（以下简称国信办）成立，成为互联网的主管部门，标志着互联网的监管朝专门化的方向迈进。但国信办成立初期并不另设新的机构，只是在国新办加挂国信办的牌子。

　　直至2013年4月，国信办与国新办正式分家，成为互联网的主要监管机构，同时行政级别升为正部级，与国新办、中宣部同级。

　　根据国信办官方网站的介绍，国信办作为互联网的主管部门，首要职责是作为互联网管理的总体协调机构，“落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设”，⑤并且继续承担国新办的原有职能即前置审批和互联网内容管理。除此之外，还将作为指导者参与国务院各部门对于互联网的管理。国信办成为互联网管理的单一机构之后，职责范围和行政权力均有所扩大与提升，特别是国信办级别升至正部级，显示未来互联网的管理权力将进一步集中，除了有望改变之前互联网管理体制存在的“多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”等问题之外，更是预示着互联网治理将成为未来中国社会管理体制的重要部分，并上升到维护国家安全的国家战略高度，从而凸显了互联网在国家及社会发展进程中的重要作用。