内容提要:环境公益诉讼的逻辑起点在于无法通过环境行政执法或者传统民事诉讼制度为环境公共利益提供足够充分且有效的救济。基于公共信托理论,国家利益通常被纳入广义的社会公共利益,环境公益诉讼制度所保护的利益包括国家利益和狭义的社会公共利益。然而,环境国益诉讼与环境公益诉讼在诉讼实施权配置原理方面存在着根本区别,应当从理论和制度层面予以区别对待。只有妥善处理好国家利益、公共利益、私人利益之间的关系,才能从解释论上利用现有的法律规范构建符合基本原理且行之有效的环境公益诉讼制度。

　　关 键 词:环境公益诉讼/当事人适格/诉讼实施权/环境行政执法/公共信托

　　标题注释:[基金项目]中国人民大学科研基金研究品牌计划(中央高校基本科研业务费专项资金资助)“民事纠纷的多元化解决机制研究”(10XNI033)

　　作者简介:肖建国,法学博士,中国人民大学法学院教授,民商事法律科学研究中心研究员,博士生导师,北京 100872

　　2012年《民事诉讼法》第55条规定,法律规定的机关和有关组织可以针对污染环境等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。这为环境公益诉讼制度的建构奠定了基础,但鉴于立法者明确采取环境公益诉讼主体资格法定主义,在环境保护基本法律和单行法律进行修改前,各地环境公益诉讼实践曾经陷入僵局。2014年修订后的《环境保护法》第58条不仅将环境公益诉讼的适用范围从污染环境延伸到破坏生态,而且明确将环境公益诉讼的适格原告规定为依法在设区的市级以上人民政府部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且不存在违法记录的社会组织。然而,《环境保护法》的修改并没有终结环境公益诉讼的相关争议,除了因具体规则供给不足而沦为“公益诉讼原则”外[1],关于环境公益诉讼所保护的利益类型以及建立在此基础上的环境公益诉讼基本原理也始终未能达成共识。顾名思义,环境公益诉讼旨在保护与环境相关的公共利益。然而,公共利益属于框架性概念,具有高度的抽象性和概括性[2],这使得环境公益诉讼的外延具有模糊性,妨碍环境公益诉讼基本原理的形成。本文拟在反思环境诉讼保护利益类型及其关系的基础上,结合我国现有法律规定,在解释论上厘清环境公益诉讼运行的基本逻辑。

　　一、环境诉讼保护利益三分论的提出

　　但凡因环境污染、生态破坏行为遭受损害的利益均可能成为环境诉讼的确认和保护对象。根据利益归属主体的不同,因环境污染或生态破坏遭受损害的利益可以区分为个人利益、多数人利益、国家利益三种类型,其中,多数人利益又存在特定多数人利益和不特定多数人利益之分,而国家利益是基于公共利益信托而由国家代表不特定多数人持有的重要利益。特定多数人利益表现为群体利益,与个人利益同属于私人利益,为保护此两类利益而提起的环境诉讼属于环境私益诉讼,前者适用个别诉讼或者共同诉讼制度,后者则适用群体诉讼制度。不特定多数人利益属于原始意义上的社会公共利益,传统民事诉讼法学认为,只有此类利益引发的纠纷才能纳入公益诉讼的客观范围。[3]鉴于“全民所有”不能成为特定个体权利上的法律概念[4],社会主义国家所谓“全民所有”的国家利益在宪政层面可以还原为不特定多数人利益,但因该类利益存在明确的代表者和监督者,传统民事诉讼制度足以提供保护,基于国家利益而提起的民事诉讼被学者称为“国益诉讼”[5],以区别于真正意义上的公益诉讼。尚未上升为国家利益的不特定多数人利益因缺乏特定的利益归属主体,在行政执法难以为其提供足够充分保障的情形下,以私益诉讼(主观诉讼)为适用对象的传统诉讼制度无法为其提供必要的司法救济。因此,与实体法学者将弱势群体的私人利益上升为公共利益不同,尽管承认有必要在举证责任分配等方面向弱势群体适当倾斜,但程序法学者向来将公益诉讼制度的保护范围限定为不特定多数人权益。

　　然而,环境法学者则似乎对环境诉讼所保护的利益类型存在广泛的争议。一元论者认为,作为环境诉讼保护对象的环境权属于复合性的、突破了传统公权与私权二元划分的新型权利,并据此将环境诉讼界定为独立于传统三大诉讼模式之外的一种新型的诉讼类型。[6]二元论者将环境诉讼所保护的利益区分为环境公益和环境私益。[7]三元论者认为,环境诉讼所保护的利益可以类型化为环境个益、环境众益、环境共益(狭义的环境公益),其中,环境个益、环境共益(狭义的环境公益)分别属于环境私益诉讼和环境公益诉讼的保护对象,但基于环境众益提起的诉讼系属私益诉讼(主观诉讼)抑或公益诉讼(客观诉讼)则存在不同的见解。有的学者将环境众益理解为群体利益而将其作为环境私益诉讼的保护对象[8],有的学者则将环境众益界定为不特定多数人利益而主张将其纳入广义环境公益诉讼的保护范围。[9]显而易见,环境众益指向多数人的环境利益,但环境法学者对其所指向的环境利益主体是否特定则存在着不同的理解,表面上根本对立的观点背后隐藏着基本共识:为保护不特定多数人利益而提起的环境诉讼属于公益诉讼,而为保护特定多数人利益而提起的环境诉讼属于私益诉讼。故江必新教授曾提出“公益诉讼=共益诉讼+众益诉讼”的公式。[10]然而,在《民事诉讼法》第55条与《环境保护法》第58条均强调污染环境或破坏生态的行为只有损害社会公共利益才是环境公益诉讼的适用对象的情形下,仍有学者将据此提起的诉讼界定为具有“众益”形式的私益诉讼。[11]对此,合理的解释只能是,部分环境法学者坚决认为,只有为救济生态或环境本身所遭受的损害而提起的诉讼,才能称之为环境公益诉讼,至于为保护不特定多数人环境利益而提起的诉讼,则仍然没有摆脱其私益诉讼的本质属性。