【内容提要】欧盟在2007年发表的中亚战略中，将安全与稳定确立为其在中亚地区的战略利益，并通过提供地区安全援助项目和建立高级别安全对话机制等方式来加强欧盟与中亚国家之间的安全合作。然而，受到各种内外因素的制约，欧盟在中亚战略框架下的安全介入始终维持在有限而且间接的状态，既未能帮助中亚国家有效应对各类威胁，也没有显著提升欧盟在该地区的战略影响力。

　　【关键词】欧盟中亚战略 多边主义 对外援助 综合安全

　　【中图分类号】D751.2【文章标识】A【文章编号】1009-721X(2015) 03-0058(26)

　　2007年6月，欧盟首脑会议通过了题为《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》（European Union and Central Asia: Strategy for New Partnership，以下简称中亚战略）的文件。该战略文件将中亚的安全与稳定确立为欧盟在该地区的战略利益，并为此设计了一系列的安全援助项目。随着阿富汗和中亚地区安全形势的变化，欧盟开始寻求与中亚国家建立高级别安全对话机制，以加强在该地区的影响力。然而，由于欧盟内部在对外开展集体安全行动上缺乏政策协调，同时欧盟和中亚国家之间在安全认知上也存在着严重分歧，并且还受到中亚地区复杂的大国关系等一系列因素的制约，欧盟未能通过实施中亚战略有效改善中亚地区的安全局势，也没有改变其在中亚地区的边缘地位。

　　一、欧盟在中亚地区的安全关切和政策目标

　　欧洲学者巴瑞·布赞（Barry Buzan）和奥利·维夫（Ole Weaver）认为，中亚是一个主要由弱国和弱权组成的地区，“各国之间互动能力很低，参与典型国家间对抗的能力有限”，而且“国家和种族身份虚弱”，因此其面临的主要安全威胁是与“各种跨国问题进行斗争，这些跨国问题，如毒品走私和宗教运动等，都是由弱国造成的”，“总体上，在中亚的安全问题中，跨国安全问题多于国家间安全问题。”[①]

　　苏联解体后，新生的中亚国家在其独立之初就面临着与宗教极端主义紧密相关的暴力恐怖活动以及毒品走私、人口贩卖等非传统安全问题的严峻挑战。苏联后期的政治体制危机、经济困境和意识形态真空，促使许多中亚民众将回归伊斯兰宗教传统视为一条出路。同时，1979年后伊朗输出“伊斯兰革命”和苏联入侵阿富汗引发的伊斯兰圣战思潮也加速向该地区渗透，从而在中亚国家独立后兴起了大量带有伊斯兰色彩的政治组织。据统计，在20世纪90年代初期，中亚五国出现了20个伊斯兰政治组织，其中乌兹别克斯坦7个，哈萨克斯坦6个，吉尔吉斯斯坦4个，塔吉克斯坦2个，土库曼斯坦只有1个。[②]这些组织都有强烈的政治参与意识，很大程度上在中亚国家内部充当着政治反对派的角色，并出现了政党化倾向。但是，其中的极端激进派主张采取坚决行动，效仿“伊朗模式”在中亚地区建立政教合一的伊斯兰国家，因而大多数组织没有获得中亚各国世俗政府的认可，处于地下和半地下状态。塔吉克斯坦境内的伊斯兰复兴党甚至组织了自己的武装对抗世俗政府而触发了该国的全面内战，并极大地刺激了极端主义在整个中亚地区的扩散。

　　一方面，以“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”（Islam Movement of Uzbekistan，IMU，下文简称“乌伊运”）为代表的中亚本土极端组织日趋恐怖化和跨国化，经常从其藏匿的阿富汗经塔吉克斯坦越境到乌、吉、塔三国境内制造爆炸、绑架事件，并多次与乌政府军交火，成为对中亚安全威胁最大的极端组织。[③] 另一方面，国际性的恐怖组织和极端势力也加强了对中亚地区的渗透。塔吉克斯坦的反对派武装和“乌伊运”等极端组织都曾接受过阿富汗塔利班政权与“基地”组织的资助和军事训练。自1992年起，由中东穆斯林兄弟会成员建立的跨国极端组织——伊斯兰解放党开始潜入乌、吉、塔、哈等国发展成员，并且尤为注重对当地的青年宣传激进思想，号召团结全世界的穆斯林建立一个统一的政教合一的伊斯兰政权。[④]

　　与此同时，毒品和武器走私以及人口贩卖等跨国有组织犯罪也成为危害中亚地区稳定的一大威胁，并且进一步向欧洲蔓延。1996年塔利班控制阿富汗后，在严厉的国际制裁下，将生产和贩卖鸦片作为其主要的收入来源，使阿富汗迅速成为世界上最大的鸦片生产国，而且90%的鸦片输入到欧洲市场。[⑤]中亚国家和俄罗斯之间密集的交通运输网络为阿富汗的毒品进入欧洲市场提供了便利，从而逐渐形成了一条从阿富汗进入塔吉克斯坦后，再经由其他中亚国家转往俄罗斯、土耳其等国，最后抵达欧洲的“北方路线”。毒品走私成为阿富汗和中亚的极端组织用来筹措资金和武器的主要渠道，“同样的走私渠道还被用来给极端分子跨境运输武器和炸药”。[⑥]“乌伊运”就是中亚地区主要的海洛因走私者。[⑦]此外，阿富汗战乱、中亚地区内部的族群冲突也引发了大规模难民潮和非法移民问题。据联合国难民署（UNHCR）的统计，上世纪九十年代阿富汗内战期间，有1万阿富汗难民进入中亚地区避难。[⑧]塔吉克斯坦内战则造成了69.8万人无家可归，其中有19.58万人流向其他独联体国家。[⑨]同时，中亚国家经济转型陷入困境导致失业率居高不下、贫困化加剧，大量的失业人口成为跨国劳动移民，其中不乏被跨国犯罪集团贩卖到俄罗斯、中东等地区从事强制劳动和卖淫的非法移民。[⑩]

　　欧盟在90年代就已开始担心中亚地区会沦为毒品走私和人口贩卖等跨国有组织犯罪进入欧洲的国际通道，但尚未将该地区视为对欧洲安全构成挑战的主要威胁来源。2001年“9·11”事件的爆发成为欧盟加强和调整中亚政策的重要动力，“恐怖主义和有组织犯罪的相互关联提升了欧盟决策圈对中亚的重视”，欧盟开始从反恐视角看待中亚的地缘战略地位。[11]

　　“9·11”事件后，欧盟成员国参与了北约联军在阿富汗的反恐战争，并由此在中亚国家获得了军事存在，促使欧盟内部日益重视其在该地区追求的安全利益。当时，有欧洲观察家提出，应当将中亚视为北约南部侧翼的冲突地带的一部分，该地区的转型将成为把欧盟和不稳定的伊斯兰世界隔离开来的一条稳定带。因此，在该地区巩固和加强稳定的、世俗的和民主的政权是欧盟最高的政策优先。[12]在此背景下，欧盟总务理事会于2001年12月提出，应扩展欧盟在中亚的活动，包括加强中亚地区的边境控制和边境管理以及支持在该地区的禁毒行动。同时，欧盟委员会对外关系委员费雷罗·瓦尔德纳（Ferrero Waldner）也强调，欧盟在中亚的安全优先是加强边境控制，尤其是塔吉克斯坦和阿富汗之间的边境。[13]

　　2002年10月，欧盟委员会推出了首份专门针对中亚的地区援助文件，第一次将中亚五国视为欧盟对外关系中一个单独的地缘板块。欧盟在文件中明确表示，“9·11”事件对中亚产生了显著的影响，并导致欧盟重新评估其政治和外交政策的优先议程。欧盟认为，恐怖主义、原教旨主义和安全是该地区面临的共同问题之一，“在中亚和更广泛的地区内，恐怖分子及其支持的组织行动与跨国犯罪网络、毒品、武器走私和人口贩卖有着紧密的联系”。欧盟还关注苏联遗留在中亚地区的核设施和生化武器设备，认为该地区存在着大规模杀伤性武器扩散的风险。此外，欧盟指出，中亚国家在边界和自然资源尤其是分享水资源上的争议也面临着共同挑战并妨碍了地区合作。因此，欧盟强调它在“预防中亚成为冲突带、成为恐怖主义天堂或恐怖主义者的主要资金来源上有着坚定的利益”，从而将“促进安全和冲突预防”确立为在塔西斯计划（TACIS）下向中亚地区提供援助的三条轨道（three track）中的首要目标。[14]

　　此后，欧盟在2003年发表的《欧洲安全战略》（European Security Strategy，ESS）中，明确界定了它在当前面临的主要安全威胁是恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散、地区冲突、失败国家以及有组织犯罪等非传统安全挑战，并将应对威胁、加强周边安全以及建立在“有效多边主义”基础上的国际秩序确立为欧盟对外政策的三大战略目标。[15]尽管这份文件并没有将中亚地区纳入到欧盟的周边范畴，但是作为一个必须对“发展中的全球主要安全威胁的共识”作出回应的全球行为体，欧盟已开始注意到影响该地区的威胁。[16]

　　然而，欧盟并未能充分认识到这些安全挑战对中亚地区造成的危害的严重性。当2005年“颜色革命”波及中亚时，欧盟采取了追随美国的政策，企图以激进方式加速中亚国家的民主化，导致吉尔吉斯斯坦发生政权更迭、乌兹别克斯坦爆发安集延事件。出乎美欧意料的是，“颜色革命”并未能推进中亚各国的转型进程，反而让在“9·11”事件后遭到国际社会和中亚各国政府强力压制的宗教极端势力与恐怖组织有了死灰复燃的空间，使得中亚地区面临着由于民主化带来的不稳定和转型停滞所导致的整个地区安全形势恶化的“民主—稳定困境”。

　　面对这一局面，已经完成首轮东扩的欧盟开始担心“在地理上更加接近中亚地区的同时，更易受到其脆弱的国家性的影响。”[17]欧洲议会外交委员会主席布洛克（Elmar Brok）提出，为了保障欧盟的天然气供应安全和防范中亚的安全威胁外溢，欧盟国家应为了共同利益重新思考深化中亚战略。[18]不久后，俄罗斯和乌克兰于2006年1月爆发第一次天然气争端，严重冲击了欧盟的能源安全，促使其进一步加快调整中亚政策的步伐，并最终在德国的大力推动下在2007年6月实现了战略升级。

　　欧盟在中亚战略文件中明确表示，中亚地区的战略、政治和经济发展以及跨地区挑战，已直接或间接地影响了它的利益，而且欧盟东扩后也更加靠近中亚。同时，中亚地区丰富的能源资源及其寻求贸易伙伴和供应路线多样化的目标，有助于满足欧盟的能源安全和供应需求。有鉴于此，欧盟将“安全与稳定”界定为其在中亚的战略利益，并强调，“在全球化世界中所面临的许多挑战对欧洲和中亚有着同样的影响，双方有必要共同应对。考虑到中亚国家的地理位置，尤其是关系到阿富汗、巴基斯坦和伊朗时，安全问题与地区经济发展要求欧盟与中亚各国之间进行紧密合作，需要在边境管理、移民、打击有组织犯罪和国际恐怖主义、打击人口、毒品和武器贩卖上发展合作。”[19]

　　为实现上述目标，欧盟将“打击共同的威胁与挑战”确立为中亚战略的七大政策优先领域之一，并重点聚焦于边境管理、中亚与阿富汗的邻近性以及打击毒品走私等安全议题。欧盟表示，将通过多边主义和地区主义的政策路径支持中亚国家发展现代化的边境管理，尤其是与阿富汗的边境。为此，欧盟将向中亚国家提供组织化的援助来支持其边防力量的转型，引入一体化的边境管理，并升级法律框架以加强执法机构的能力。同时，欧盟还强调了打击跨国有组织犯罪是其向中亚国家提供援助的优先方向之一，将对打击腐败、毒品走私、人口贩卖、非法武器贸易和有组织犯罪给予更多支持，并将和中亚国家建立打击国际恐怖主义的合作。欧盟还提及将与联合国毒品和犯罪问题办事处（ United Nations Office on Drugs and Crime，UNODC）下属的中亚地区信息与协调中心（Central Asia Regional Information and Coordination Center，CARICC）、上海合作组织以及中国等国际组织和相关国家在打击毒品走私方面加强合作。此外，欧盟还特别提出，将为费尔干纳盆地提供促进稳定、繁荣和可持续发展的援助项目，并对涉及边境管理、地区内贸易以及商品和人员自由流动的项目给予特别关注。[20]