为维护市场的自由、公平竞争,在《反垄断法》实施8周年之际,国务院颁布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),其中对公平竞争审查的对象、标准、审查途径和例外规定等作出了详细的说明。公平竞争审查制度旨在从源头上防止政府出台排除、限制竞争的规范性文件和政策措施,对我国处理好政府与市场的关系、深入推进供给侧结构性改革、持续深化“放管服”改革有着重要的意义。宏观上而言,《意见》已经为公平竞争审查制度构建了主要框架,然而,这一制度要真正实现“落地生根”,仍需更为精细的设计。笔者将主要就其中的“自我审查制”的具体细化进行探讨。

　　自我审查模式

　　容易导致程序形式化

　　公平竞争审查制度的有效实施是制度建立后的基本要求,也是制度设计时就应该予以考虑的基本要素。我国在制度设计之初采用的是“自我审查”模式,即由政策的制定机构担任审查机构,审查是否具有排除、限制竞争效果,再根据审查结果做出准予出台或不予出台的结论。这种“自我审查”模式是根据我国现阶段国情所作出的选择,具有合理性和可行性。但是,“自我审查”也存在着不能真正起到审查作用的风险,容易产生“程序形式化”的问题。

　　首先,从制度的根源上看,行政体制内的自我纠偏无法从根本上防止我国渐进式改革进程中的不公平问题。目前,我国体制转轨采用的是由政府部门主导的、平行推进的方式,这一过程中必然会产生向政府部门寻租和市场上“劣币驱逐良币”不公平竞争的行为。国务院推进的公平竞争审查制度是建立全国统一大市场、维护公平竞争市场环境的一项制度创新,但自我审查模式从本质上看依然是行政体制内的自我纠偏,是用权力纠正权力,权力机关极有可能基于自身立场而不愿意进行审查。其次,从制度的要求来看,公平竞争审查要求政策制定主体在审查时“过滤”出限制、影响竞争的内容,专业性要求非常强。而我国目前涉及限制、影响竞争的政策措施很多是级别较低的地方政府(市县)机构制定的,这些级别较低的地方政府(市县)机构往往缺乏竞争专业知识,难以准确地掌握限制竞争行为的认定标准以及判定对竞争的损害。此外,外部监督机制的缺位可能会导致制度难以发挥实质性作用。如若缺乏有效的外部监督,审查机构只需在结论中说明“已进行了公平竞争审查”即可达到《意见》所要求的形式,而无须真正地进行实质性审查。