当前，国家监护机制在我国未成年人保护工作中的运用呈明显增长态势：一是民政部门申请撤销监护人资格案件增多，国家监督、干预乃至必要时依法替代家庭监护渐成社会共识；二是民间收养的风险与弊端凸显，国家迫于突发情势接手被私自收养儿童的案例时有发生。

　　越是更多作为，越应依法作为。在法治建设中，国家监护不仅需要更加宏大的视野和积极的作为，还需要更加成熟的运作模式和规范的制度体系。《民法总则》虽已建立初步的国家监护框架，却仍不足以应对这一领域久已存在的定性不清、路径不明、资源不足、机制不畅等现实问题。未来可通过社会法范畴的《未成年人保护法》，将已纳入民事监护体系的国家监护予以细化，全面规范国家监护的启动及实施机制，通过多法域的融合构建系统完善的国家监护制度，提升我国未成年人保护法治水准。

　　国家监护的民法基础

　　1986年《民法通则》规定人民法院可根据有关主体的申请撤销监护人的资格，民政部门可在民事监护主体匮乏时替代履行监护职责，但并未明确申请撤销监护人资格的主体，导致国家监护职能难以落地。当国家监督虚置，民事监护就可能失灵甚至滥用。某社会组织通过媒体报道收集到2008—2013年697例虐童案例，施暴者为亲生父母的占比74.75%，其中不乏恶性极端个案。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部于2014年末联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，规定监护人严重侵害未成年人权益情形下撤销监护人资格的处置规程。2015年，江苏省徐州市出现首例民政部门申请撤销监护人资格案，检察机关、民政机关、人民法院等各司其职、衔接有序，充分体现出国家机关共同履行国家监护职责的能力和担当。

　　2017年公布的《民法总则》吸纳有关制度与实践经验，将民政机关承担监护职能的顺位提前至机构监护首位，并明确由民政机关承担申请撤销监护人资格的兜底职能。此外，得益于此次立法对监护制度本身的充实，国家监护的设立、职责和终止等通过准用民事监护规则形成初步的规范体系，但国家监护具有不同于民事监护的制度使命和内在特点，亟待针对诸多现实问题提出系统的解决方案和规范体系。

　　定性有待明确 机制急需畅通

　　在我国，国家监护的概念引起广泛关注始于《中国儿童发展纲要（2011—2020）》，该文件明确要求“逐步建立以家庭监护为主体，以社区、学校等有关单位和人员监督为保障，以国家监护为补充的监护制度”。但《民法通则》和《民法总则》并未采用“国家监护”的表述，而《未成年人保护法》将民政部门对流浪乞讨等生活无着未成年人实施的救助归于“临时监护责任”，有所指向但又隐而不彰。由于缺乏明确的法律界定，国家监护与面向留守儿童的关爱保护、针对流浪儿童的救助等未成年人保护工作之间的关系模糊不清，两者之间缺乏有效衔接和有机融合。针对孤儿的国家监护仅限于民政部门的工作范畴，撤销父母监护权案件在确立民政机关监护权之后即淡出公众视野。这既不利于实现未成年人最佳利益，也不利于评估和完善未成年人保护体系。

　　实践中，针对孤儿的国家监护在覆盖范围和照护水准方面都还存在缺口。根据民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》，截至2017年底，全国共有孤儿41万人，包括集中供养孤儿8.6万人，社会散居孤儿32.4万人。其中，集中供养孤儿是明确纳入国家监护的群体，但公办福利机构的供养能力明显不足且供养水平有限，无法满足残疾儿童等特殊群体的营养康复及医疗需求。社会散居孤儿则有相当一部分属于脱离国家视野、法律关系和法律责任均不明晰的私自收养，存在忽视儿童权益甚至危及人身安全等重大风险。2013年，河南兰考县“爱心妈妈”袁厉害收留无家可归儿童的处所发生火灾，导致孩子死伤，即是惨痛的前车之鉴。