【内容提要】 时下的研究中，有的将协商民主完全等同于人民政协的政治协商，这是不够全面的。人民政协是我国协商民主的重要载体。但是，协商民主不仅仅存在于中国共产党领导的多党合作与政治协商的基本政治制度中，也存在于人民代表大会根本政治制度中，存在于民族区域自治和基层群众民主自治的基本政治制度中。当代中国政治制度蕴藏着协商民主巨大的生长空间。

　　【关 键 词】政治制度/协商民主/人民政协

　　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“推进协商民主广泛多层制度化发展”，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”[1]这里，并未把协商民主局限在人民政协的协商上。而论及立法协商、行政协商、社会协商等，这是一个重要突破。这一重要论断是进一步健全和完善协商民主制度的行动指南。协商民主是人民内部各方面在重大决策之前和决策执行过程中进行充分协商，它以公共利益为诉求，以寻求立法和决策合法性为目标，强调公民参与、利益表达、对话、妥协和偏好转换，强调合作与共识。协商民主力图反映所有参与者的意愿和利益，尊重多数并保护少数。新中国成立以来，建立了人民代表大会制度的根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度。当代中国政治制度的构架中，不同程度地蕴涵着社会主义协商民主的理念和运作机制，有人民政协的政治协商，人大的立法协商和决策协商，民族自治区域的民族协商，还有基层群众自治中的民主协商等。其中，人民政协是我国社会主义协商民主的主要制度载体。

　　一、人民政协的政治协商

　　1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议正式召开。一届政协的成功召开是中国共产党与各民主党派和无党派民主人士协商的结果：政协代表的遴选和产生是协商的结果；会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以及《中国人民政治协商会议组织法》和《中央人民政府组织法》是协商的成果；第一届中央人民政府领导成员的构成和产生也是协商的结果。一届政协的成功召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，也标志着协商民主这种新型的民主形式开始在中国大陆范围内实施。

　　人民政协在我国民主政治建设中有其突出的特点和优势。一是包容性。政协委员不是由地区而是按界别组成，包含10个方面31个界别，尽最大可能把各党派团体、各族各界的代表人物吸收进来。二是广泛性。按界别协商产生的政协委员以党派、团体和其他界别代表的身份进入政协，可以不受地域和人口比例的限制，最广泛地包容了各方面代表人士，囊括了所有党派、重要的人民团体以及社会各界不同层次有影响的代表人物，代表性强，信息量大，能够反映各方面群众的意见、愿望和要求。三是高层次性。政协广罗各类专家学者、知名人士，拥有高密集、多学科、高层次的专家和经验丰富的人才，有高层次“综合人才库”和“综合智力库”的称誉，能够深入研究一些宏观的重大的深层次的问题。四是超脱性。政协地位超脱，在履行自身职能过程中无指令性指标，无硬性规定，无条条框框束缚，尤其是政协委员较少权力顾虑，能够畅所欲言，比较客观地提出意见和建议。人民政协所具有的包容性、广泛性、高层次性和超脱性，使其成为协商民主的良好的平台。

　　人民政协的政治协商中，主要是中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济社会发展中的重要问题、事关民生的重大问题、事关全局的重大决策，以及对发展全局和社会稳定具有影响的重大政策调整和重大项目建设等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。协商内容涉及经济、政治、文化、社会各个方面。人民政协政治协商的具体实现形式有多种多样：一是会议式即时协商。最典型的是每年全会期间组织的以“面对面协商”为特征的议政大会。委员们就经济、政治、社会、文化建设方面的广泛议题、人民群众关注的热点、难点和焦点问题，与领导即时现场互动。二是论坛式专题协商。利用政协委员中专家学者的优势以及政协聚才集智功能，组织专题论坛，提出有价值、有分量的建议，是政协“协商于决策之前”的有效形式。三是视察式现场协商。政协委员开展的专项视察，既有全面性视察，也有专项性视察；既有呼吁式视察，又有诊断式视察；既针对短期能解决的、比较具体的微观层面问题，也提出思路性、机制性的中观层面对策。政协委员还可以在视察、考察后提出提案，供执政党和人大决策参考。四是网络式互动协商。网上议政和协商是政协履职的新模式。不少政协网站，已逐渐推出了主席信箱、网上访谈、提案评议、议政时评、委员博客等多种互动式协商新形式。

　　人民政协的政治协商是我国公民实现有序参与的最重要、最经常、最规范的形式之一，即国家民主政治制度层面的参与形式之一。通过人民政协政治协商渠道，我国社会各阶层、各界别、各党派、各团体的代表人士能够经常地、有序参与国家和地方重大事项的协商讨论。

　　二、人民代表大会的立法与决策协商

　　在时下协商民主的研究中，有的将协商民主完全等同于人民政协的政治协商，有的将协商民主与人大的选举民主相割裂，这些都是不妥的。其实，人大运行过程中也有协商，叫立法协商和决策协商。立法协商和决策协商即在我国立法机关——人民代表大会的立法和决策过程中进行协商，包括全国人大立法过程中的协商，地方人大立法过程中的协商，以实现立法和决策民主化科学化。

　　人大所体现的是选举民主或票决民主。但是，在选举和票决之前是需要协商的。宪法和法律赋予人大及其常委会4项职权：立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权。人大工作中的协商民主也就主要体现在选举、立法、监督、人事任免和重大事项决定等工作中。选民直接选举人大代表时，正式候选人的产生过程需要依法由选民小组充分协商。1979年制定的选举法就明确：“候选人正式名单应由参加选举的选民或者代表反复酝酿讨论，民主协商直至在必要时举行预选决定。”[2]人大的立法计划与监督计划、重要法规草案、监督工作中的重大问题等，这些都需要人民代表协商审议和讨论。人大对任何一个报告或议案，都需要在代表之间充分协商，充分审议，甚至充分辩论。这样可以避免简单运用多数原则与草率表决。

　　人大的立法与决策，需要与人民政协协商。“两会”制度即是立法与决策协商的经典模式。“两会”制度是指每年同时召开的人民代表大会和人民政治协商会议。它始于1959年，除了特殊时期，无论是全国政协和全国人大，还是地方政协和同级地方人大，基本上都是同时召开全体会议。这是人民政协参政议政与人民代表大会开展政治协商的最好机会，是立法协商的重要途径。人民代表大会召开期间，全体政协委员列席人大会议，听取政府工作报告、计划和财政报告，以及其他重要报告。政协委员对这些报告提出意见和建议，供人大立法与决策参考。尽管对于人大而言，政协委员无投票权，但是他们的提案和建议，是人大立法与决策重要的参询意见。如今，“两会”已成为我国人民政治生活的盛会，社会各界参与国是的盛会，对我国政治、经济、文化、社会发展有决定性影响的盛会，体现了选举民主与协商民主有机结合。2006年2月8日，中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中明确提出：“重大决策之前进行充分协商”，这就意味着政治协商并非程序意义上的形式，而是实质上的民主体现。人大在选举和决策投票之前的充分协商，为的是尽可能就共同性问题取得一致意见。这里不仅揭示了选举民主与协商民主的关系，而且揭示了人大立法协商的重要性。制度规范的政治协商目的不是为了选举、投票的需要，而是就国家和社会的重大政治问题进行充分的讨论，它既是一种政治程序，又超越了程序的工具价值而具有实体民主的价值。[3]两会结束后，全国人大常委的立法与决策仍需与人民政协进行协商，各地人大常委的立法与决策亦然。

　　除了人大代表的协商以及人大与政协的协商，还有人大与社会组织和公民个人的多种形式的协商。例如，建立专家立法咨询委员会；征集立法建议项目；将立法草案登报、上网，广泛征求公民的意见和建议；通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会、听证会，就法律或法律中的某项规定广泛征求意见；公民还可以通过书信、电子邮件等方式提建议。建议人除了提出立法建议项目的名称外，要写明简要的理由、立法的必要性、需要解决的主要问题，或者附上法规草案。人大相应部门对建议项目进行汇总，并根据立项标准进行初步审查，提出年度立法计划草案的初步方案，书面征求相关部门意见，或者组织专家进行论证，并向社会公开征求意见。近年来，各级人大逐步实行开门立法，建立了立法听证制度，让公民参与立法协商，以使立法具有更强的协商民主性。只是目前尚缺一部完整的全国性的有关立法协商的法规或制度。若能从法律或制度上对立法协商的内容、重点以及运作形式等做出相应的规定，将会使立法协商工作步入制度化、程序化、规范化的轨道。

　　与人大立法协商紧密联系的是政府的决策协商，亦是党的十八届三中全会提出的行政协商。政府是立法机关的执行机构，但政府既有执行性也有行政性，政府并非简单地执行立法机关的决定，它在执行相关法律法规时有一个再决策的问题，即如何根据具体情况有效执行相关法律法规的问题，而这是一个实实在在的商议和交流的过程。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确规定“推行重大行政决策听证制度”，强调“市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。”[4]不少地方政府也有具体的规定。如《黑龙江省人民政府重大决策规则》规定：决策事项承办单位应当按照决策事项涉及的范围，进行充分协商。“涉及全省经济社会发展全局的，应当通过召开座谈会、走访、书面征集意见和建议等形式，广泛听取人大代表、政协委员、政府参事、民主党派、人民团体、专家学者以及社会各界的意见和建议。”[5]公共决策听证会已经成为地方政府决策必要的程序，从重大基础设施建设和关系全局的重大项目决策，到事关民生的服务价格及行政性事业性收费标准调整等，决策前都要举行听证会征求社会各方意见。

　　三、民族自治地方中的民族协商

　　民族协商是指民族自治地方中各民族间的民主协商。从各民族大杂居小聚居的空间分布形态实际出发，我国选择和实施了民族区域自治作为保障聚居少数民族行使当家做主权利、建构平等民族关系的基本政治制度。《民族区域自治法》规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。”“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”[6]这里的“充分协商”，体现了协商民主的基本精神，构成了自治机关协调不同民族之间利益，保护各民族利益诉求，建构民族自治地方平等、团结、互助、和谐民族关系的原则。通过建构民族自治地方自治机关协商民主决策机制，使少数民族群体的合理需求通过制度化的路径进入决策过程，并通过充分的沟通与对话，形成合理的决策意见，从而在平衡不同民族群体利益需求的基础上，有效地保护聚居少数民族当家做主的权利。

　　在建构统一的中华民族国家，改造民族地区旧有的社会形态，建立民族自治地方机关的过程中，充分体现了中国共产党对待和处理民族问题的谨慎和务实的态度。协商民主成为解决族际政治关系的正确路径和方法从新中国成立初始一直沿袭至今。汉族与少数民族相互间以及个少数民族之间在平等和信任的基础上交往、沟通和协商，增进民族团结与共同发展繁荣。

　　民族自治地方的成立体现了协商民主。以广西壮族自治区成立为例。1956年，广西酝酿成立壮族自治区时意见不一，有的主张“合的方案”，即把广西全省改建成壮族自治区；有的提出“分的方案”，即将广西划为两个部分，保留广西省的建制，以广西省东部汉族地区为其行政区域；将原广西省西部壮族为主的少数民族聚居区划出来另建壮族自治区。为了帮助选择最佳方案，1957年3月17日至26日，政协全国委员会邀请来京协商建立壮族自治区的广西代表团、广西籍全国政协委员，以及在北京、上海、武汉、广州、长春等地工作的广西籍人士，专门就建立广西壮族自治区的问题进行协商讨论。经过充分的讨论和协商，最终采取了合的方案，即建立省一级的壮族自治区。历史证明，合的方案“更符合民族团结合作的方向”，“更有利于广西各民族政治经济文化的发展和繁荣”。[7]

　　建国初少数民族地区的社会改革亦体现了协商民主。周恩来指出：“有关改革的问题，要根据群众的意愿，经过和少数民族上层人士协商，取得上层人士同意后再去进行。”“在协商过程中，必须用道理说服人，不要强加于人。”[8]根据这些原则，在藏、傣、哈尼等民族的封建农奴制地区，部分彝族的奴隶制地区，以及一些情况特殊、条件许可的部分少数民族农业区(如新疆地区，甘肃、青海、宁夏回族地区，云南某些地区)，民主改革采取了“和平协商”的方式和赎买政策，即自下而上地发动群众和自上而下地同民族上层协商相结合，废除封建制度和各种特权。和平协商，首先是对改革的政策、条例、做法进行认真协商，包括具体的时间、政策、办法和步骤等进行充分协商。协商的实质是在消灭封建制度和奴隶制度的前提下、对上层作出必要的让步，向他们实行赎买。一般说来只没收领主、地主、奴隶主的土地分给农民，废除官租、地租、高利贷和其他特权，解放农奴和奴隶，不没收他们的财产，不剥夺他们的政治权利。同时通过多种包养办法，如给他们及其子女安排工作，发给生活补贴等，保证不降低他们的政治地位和生活水平。其次是划阶级的协商。一般是由领主、地主、农奴主自报成分，农民代表评议，双方协商，再报政府批准。其三是没收土地和分配土地协商。分配土地同样给领主、地主、奴隶主与农民相当的一份，一般先留后分，农民与之协商，实行合理搭配。由于采取了和缓的政策，奴隶制和农奴制的地区除西藏外，和平协商改革大都能实现。

　　我国民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，不仅是主体少数民族在其聚居区实行自治，还包括非主体少数民族的自治，以及区域内汉族与少数民族的共治。以至于有学者认为我国民族区域自治的实质是“民族共治”。在民族区域自治制度的框架下，国家和民族自治地方之间、民族自治地方的各民族之间，都存在着一定的对话与沟通关系。《民族区域自治法》多处就民族自治地方机关与中央国家机关、上级国家机关、上级地方政府机关之间的协调，与全国人大和上级人大的协调，以及民族自治地方内部各民族之间关系的协调等做了规定。在落实国家基本大政方针和上级国家机关交给的任务时，民族自治地方需要根据本地区本民族的具体特点进行调整，将这些事务具体化，这就需要对话与协商；在处理直接关系到民族地区的生产、生活的公共事务中，需要各民族间的共同协商，需要地方政府或领导部门与少数民族群众之间的对话协商，尤其是各民族代表间的协商。

　　常见的协商方式，一是由管理某一具体事项的政府部门的负责人或工作人员召集某一特定民族的人大代表和其他有代表性的人员参加，通过会议征求参会人员的意见，在充分协商的基础上形成最终决议。二是考虑到有关事项涉及多民族利益，或与某一特定民族有直接关系的特定事项可能对该区域其他民族群体产生的影响，因此，需要建构一个让所有相关的不同民族群体都能够参与其中并充分表达其意见的协商民主的场域或决策机制。在协商过程中，主要是不同民族群体的代表之间的商谈、沟通与对话，政府人员只充当召集人或主持人角色，这有利于实现各方利益的表达、达成民族间的共识和消解不同民族群体之间的利益冲突，提高决策质量。

　　族际协商民主是处理民族关系的重要方式。各个民族自治地方的实际状况不同，所采取的程序与方式也不同。大到国家或地区的全局性事务，小到决策具体执行中的社会事务，都存在着协商民主问题。族际协商民主本身就是整个国家政治制度安排的一个组成部分。我国民族自治地方从涉及民族地区群众的日常生活的方面入手，在解决群众生活与生产的具体问题中，建立了多种形式沟通平台，促进不同层面的群体之间对话，从而促进了族际的政治整合与国家的政治稳定。

　　四、基层群众自治中的民主协商

　　基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主权利，实行自我管理的制度。基层群众自治制度是我国基本政治制度之一。迄今，中国已形成了以农村村民自治、城市社区居民自治和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》即是制度规范。这些自治组织在以其成员直接参与公共事务决策为主要组织活动方式时，具有直接民主的特征。协商性民主是这些基层民主实践中常用的形式。

　　中国基层自治领域的民主协商以城乡社区为实施单位展开，每一单位所占地域面积不大、所辖人口不多，因此，最能体现人民直接行使民主权利，是人民当家做主最有效的途径。在实践中主要表现为民情恳谈会、民主恳谈(商谈)会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、社区议事会、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)政会等形式，还有网络对话协商等。因而，基层自治领域的民主协商在包容性、平等性、透明性、权威性等方面也相对较强，更能体现协商民主的精神。[9]

　　以民主恳谈会为例。民主恳谈会被用来听取群众意见、解决社区相关问题、赢得群众对地方项目的支持、就某些问题和政策达成共识。在浙江温岭、武义、余杭等不同地区的乡村，近年来进行了各种创造性基层民主实践。起源于浙江温岭地区的民主恳谈会，最初是当地政府以会议对话和讨论为基本形式开展的一种针对基层群众的思想教育方法，后来逐渐演变为基层民主的主要形式。它的基本做法是：基层党委、基层政府或农村自治组织在就公共事务做出决策前，先在干部和群众或群众代表之间，决策者和决策实施后将影响到的各利益相关者之间，开展完全自由、平等、公开、坦诚、双向和深入的讨论，分析利弊，论证观点，辩明事理，相互说服，在形成基本共识后，再通过一定程序做出决定。[10]温岭的民主恳谈会实际上是一个民主协商的公共论坛，使得干部和群众能够面对面沟通，保障多方之间的对话和交流，让群众畅所欲言，决定镇村的公共事务和公益事业。从1996年到2000年，温岭在村里召开的协商会有1190次，镇级有190次，政府部门、学校和企业部门有150次。[11]民主恳谈会是以协商为重点的民主探索，是协商民主的一种实践形式。这一形式已在浙江许多农村地区逐渐推广。

　　在城市社区居民自治制度的框架下，居民探索出多种形式的协商民主的形式。如上海市基层社区的“三会模式”。有徐汇区漕河泾社区实施的“社区居民听证会”、“社区居民协调会”和“社区居民评议会”三会制度；还有卢湾区实施的“决策听证会”、“矛盾协调会”、“政务评议会”三会制度。“三会”制度已经成为上海城市社区居民群众所认同的，参与社区事务、表达利益诉求、体现平等对话、实现当家做主的一个路径和形式。

　　基层群众自治组织中的协商民主是社会协商和基层民主协商的重要组成部分，是党的群众路线的具体落实。党的群众路线强调决策要从群众中来，到群众中去，要反映群众的根本利益，兼顾群众不同利益，尤其是关照弱势群体的利益。协商民主能够通过与群众组织或个体进行充分的对话、沟通和协商，畅通广大群众利益表达渠道，倾听群众的呼声，反映基层群众的不同利益。

　　基层自治组织的协商民主，亦是维持地方秩序的稳定器。政府管理的规范性价值体系追求的是公共利益，在维护公共利益的前提下，参与管理的各部分主体必然承担起相应的管理责任。协商民主在基层自治组织的实施推动着基层组织与公民个人的广泛参与，在体现当家做主、反映和追求自身利益的过程中必然带来公共事务的责任分担，增加人民对公共利益实现的满意程度，从而维护和增强社会有序运行最基本的稳定内核。

　　综上所述，当代中国政治制度中不同程度地蕴涵社会主义协商民主的理念和运作机制。人民政协的政治协商体现党际民主，保证各民主党派、人民团体、各族各界人士政治参与的持续性；人民代表大会的立法协商体现立法民主，保障社会公众参与和监督立法的全过程，使法律真正体现和表达公民的意志；民族自治地方中的民族协商体现族际民主，保障多民族国家内少数民族权利的正当性、各民族政治认同、民族团结与繁荣发展；基层群众自治中的民主协商体现直接民主，保障人民群众权利的充分行使。党际民主、立法民主、族际民主和直接民主相辅相成，形成了我国独有的协商民主的政治机制。当代中国政治制度蕴藏着协商民主巨大的生长空间。

　　【参考文献】：略