内容提要：在国家治理的已有模式中，行政能力和公众参与尤其受到学者和政府的重视。但是，行政治理与公众参与在运作过程中都存在显著的弱点，而法治国家的建设则能够有效克服行政治理和公众参与的内在缺陷，为善治的实现提供条件和保障。鉴于此，从国家治理的角度来看，当前加强法治中国的建设，应强化党对司法系统的政治领导，提高人民代表大会对司法机关的监督力度，进一步完善行政诉讼体制机制改革以及诉讼受理制度，全面推进依法治国。

　　关键词：治理 法治 国家能力 公众参与

　　标题注释：本文受上海交通大学中央高校基本科研业务费(项目号：16JCCS14)资助。

    作者简介：谢岳，上海交通大学国际与公共事务学院教授、中国城市治理研究院研究员。

　　在经济高速增长和城市化快速发展的大背景之下，中国社会正面临着由发展和增长带来的一系列社会问题，如污染、交通拥堵、资源枯竭、疾病控制、贫困化等。推进国家治理现代化是中国政府应对上述问题的总体方案。在很多学者看来，行政能力和公众参与是影响发展中国家治理水平的关键因素，但近年来人们在反思发展中国家的治理状况时，对过去流行的治理模式提出了替代性方案，即法治。在强调行政能力和公众参与之外，法治被认为能够弥补原有治理模式的制度缺陷，在经济发展水平较低、公众参与意识较弱的情况下，强化法治更有益于提升发展中国家的治理能力。当下，我国学者和政府机关对法治的重视程度还有待进一步提高，事实上，相较于一般的发展中国家，中国更有必要，也更有条件来推进法治国家的建设。

　　在广大发展中国家，行政能力被视为影响国家治理的一个关键变量，“弱国家”会极大地影响一个社会的经济发展水平以及法律和秩序等公共产品的供给。政治学家断言，国家失败在很大程度上要归因于制度吸纳能力低下和行政治理的低效。亨廷顿发现，按照西方模式建立起来的新兴民主国家并没有因为政治转型而实现经济增长与政治稳定，相反，在那些制度化水平低的社会里，脆弱的制度无法满足人们的参与需求，致使人们在选举之外寻求政治表达的途径①。福山认为，提升国家治理能力的一个主要办法就是，在制度供给端设计一些能够提高国家治理能力和扩大执法范围的制度，例如，重新设计公共部门的组织和管理模式，对政治制度加以改进和完善，重建合法性基础，推进公民文化建设等②。

　　但是，以行政机构为主体的治理结构都不同程度地面临着委托—代理的难题。这个难题根源于上下层级之间存在着难以克服的信息不对称问题。通常，代理机构会利用信息不对称来强化自身的议题，减少承担的责任，挤压委托人的目标，甚至在执行上级指令时“偷工减料”③。由此，在监督不力的情况下，官僚机构自主性的强弱就成为影响国家治理能力的重要因素④。在发展中国家，政府行为受到有限的责任制的约束，源于国家与社会之间的以及源于国家机构之间的责任约束都相对薄弱⑤，因此，委托—代理过程中的信息不对称问题就显得更加突出，从而极大地影响到全国性政策的贯彻执行和国家治理的效率。