内容摘要：现代行政决策过程本质上为一种政治过程，涉及多元利益的权衡，这是近代行政权的不断扩张从而导致决策权力由政治机关向行政机关转移的重要结果。行政决策在行政管理中的广泛应用。也是现代行政专业化和复杂化的体现。这决定了现代行政决策过程必须是“民主决策、科学决策和依法决策”的有机结合。民主决策指向行政决策的民意基础，科学决策指向行政决策的技术理性，而依法决策则包含形式合法性和实质合法性两重含义，其中形式合法性是民主决策和科学决策的保障，而实质合法性则是科学决策和民主决策的最终目标。

　　关 键 词：行政决策；依法决策；科学决策；民主决策

　　作者简介：湛中乐(1964-　)，男，湖南汨罗人，北京大学法学院教授，博士生导师，教育部人文与社会科学重点研究基地宪法与行政法研究中心研究员，北京大学教育法研究中心主任，主要从事宪法与行政法学研究；高俊杰(1987-　)，女，山东单县人，北京大学法学院宪法与行政法学专业2011级博士生，主要从事宪法与行政法学研究。

　　中图分类号：D922.11　文献标识码：A　文章编号：1001-4403(2013)05-0080-07

　　根据代议制政府的理论原则，公共决策应在公众监督之下由政治领导者做出。但是随着行政国家①的产生和发展，政治论争和政治决策已从立法机关转移到行政机关，相应地，决策权转移到非选民选举产生的政府官员手中。[1]119这种现象之所以产生，有两方面原因可循。其一，立法机关的政治构成和运行机制存在固有缺陷。“立法机关的多数意见往往是利益联合的反映，这些利益联合不仅要达成内部妥协，而且要与对立方达成外部妥协；同时，政治家发现，如果在有争议的经济和社会决策议题上采取鲜明的立场，往往得不偿失；而且，通过立法详尽规定政策要求立法机关对专门、复杂的问题进行连续的、深入细致的调查、决定和修正，立法机关不愿意也没有能力这样做；详尽规定政策还要求立法机关在一定程度上分配立法责任，这可能进一步削弱本已微弱的国会对政策的政治责任。这些因素促使立法机关倾向于避免作出决策，而将相关权力授予行政机关。”[2]其二，与立法机关的非专业性和滞后性相反，行政机关能够凭借其专业技能灵活、快速地回应社会的需求，“由于行政方面的技术官吏具有专业职能的特征，而现代社会又日益流动复杂，因而行政裁量权的扩张难以避免。在具体的行政事务中，官吏们俨然成为政策的决定者”[3]56。为避免决策失误造成国家利益、集体利益和个体利益的损失，构建适应我国现状的行政决策理论，确保行政决策的正当性，是当前行政法学面临的迫切课题。正如Harlow和Rawlings所说：“公共行政不仅是行政法学者研究的有效对象，也是其需要保持回应性的事项。重要的是，行政法应当与其行政背景同步。”[4]48

　　一、作为“过程”的行政决策

　　“行政决策”作为一个概念，主要来自于行政实践，“并非行政法学上用语，内涵非常模糊”[5]。相较于政治学科领域已经形成相对成熟的“公共决策”和“公共政策”范畴，“行政决策”尚未作为独立概念纳入通行的行政法教科书。“行政决策”与“公共决策”如此相近，而且“公共政策的定义在政治学领域中随处可见，几乎每位政治学者都感到有必要给公共政策下个定义”[6]6。故而，本文主张借助政治学科中的“公共政策”概念，并遵循“决策—公共政策—行政决策”的思路予以探究行政决策的内涵。

　　美国政治学家James E. Anderson是公共决策研究的集大成者之一。在1979年出版的《公共决策》(Public Policymaking)一书中，James在梳理前人关于政策和公共政策概念的基础上提出了公共决策的五个范畴。在James看来，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或者一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”，而“公共政策是由政府机关和政府官员所制定的政策”，其特点在于，“他们是由政治系统中的权威人士制定的”。James同时认为，公共政策含有五个方面的含义：(1)公共政策是有明确目标的活动；(2)公共政策包含了决定的制定和实施的全过程；(3)公共政策是实际所做的事，而非意欲所为的事；(4)公共政策在形式上既可以是作为也可以是不作为；(5)公共政策是建立在法律基础上的，具有权威性。为了更全面地理解公共政策作为活动过程的性质，James将公共政策拆解为政策要求、政策决定、政策声明、政策输出和政策结果五个范畴：政策要求是指政府部门面临采取某一行动的实际需求；政策决定是指政府部门就是否采取这一行动作出正式抉择，形式上体现为法规、法令等规范性文件；政策声明则指公共政策的正式公布，并使之生效；政策输出则是政府在执行公共政策的实际所为；政策结果则指政府行为对社会造成的影响。[6]7－8

　　James的五范畴论同样可以运用于行政决策。行政决策的政策要求主要体现为行政机关通过收集、探查和研究社会信息，发现有待解决或者完善的问题，这是任何行政决策都必须做的准备工作；行政决策的政策决定则体现为行政机关在若干解决上述问题的备选方案中选择成本—收益最优方案的过程，这是行政决策的关键阶段；行政决策的政策声明则体现为方针、政策、规定、规划等正式公布和具体行政决定正式作出，这是行政决策作用于实际经济社会生活的前提；行政决策的政策输出则是指行政机关通过一系列措施促进生效的方案具体实施的过程，实施的效果则是检验决策正确与否的标准；行政决策的政策结果则指在发现问题、拟订方案、选择方案和实施方案的不同阶段中，通过信息反馈，对过去的抉择进行评价，以及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。

　　根据James的上述理论，决策的本质在于它“不单单是一个关于做什么事情的决定”[6]6，而是“某一特定环境下，个人、团体或者政府有计划的活动过程”[7]79，且是由“或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程”[8]5。“行政决策作为公共决策的重要表现形式”[9]，自然也不例外。以过程的视角审视《湖南省行政程序规定释义》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本》对“行政决策”的界定，即可发现其不足乃至谬误。湖南省人民政府法制办主编的《湖南省行政程序规定释义》将行政决策解释为“在行政管理过程中，行政机关对管理事项作出某种决定或者选择的过程”，“是行政管理的重要方式”；行政决策权则是“行政权力的核心，是行政管理的首要环节，对整个行政管理活动产生决定性影响”②。这一界定强调了行政决策的过程性，概括了行政决策的部分特征，但未免过于粗糙，不能够将行政决策与其他行政活动方式严格区分开来。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定辅导读本》将行政决策界定为“行政机关及其工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预期的目标，对所要解决的问题或处理的事务拟定和选择行动方案，并作出决定的过程”，在形式上表现为“涉及一定范围内不特定人的行政管理事项作出具有普遍约束力决定的行为，而不包括针对特定行为作出的只针对特定事项具有一次性约束力的具体决定”[10]26。这一界定过于迁就传统行政法学关于抽象行政行为与具体行政行为的分类，将行政决策等同于抽象行政行为，既没有充分概括行政决策的过程特征，也没有涵盖行政决策的各种现实类型。

　　那么，究竟该如何界定“行政决策”的内涵呢？本文认为，首先，行政决策作为一种决策，必须强调其本质是一种过程，与单一的行政决定和规范性文件有所区别。换言之，行政决策既不属于纯粹的具体行政行为，也不属于纯粹的抽象行政行为，而是由若干彼此独立但又相互联系的具体行政行为和抽象行政行为相耦合的过程。其次，就决策主体而言，立法系统、司法系统和行政系统有其不同的决策功能，而行政决策是国家行政机关依照宪法和法律处理国家公共事务的过程，在这一过程中，将形成一系列方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定，以及就特定对象、特定事件、特定问题作出有重要意义的具体的行政命令。最后，就决策的内容看，行政决策的范围极为广泛，涉及有关国计民生、公共利益的一切事项。根据我国现有的有关行政决策程序立法，行政决策所指向的对象主要包含以下几大类：(1)制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划；(2)编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；(3)编制财政预决算，重大财政资金安排；(4)重大政府投资项目；(5)重大国有资产处置；(6)资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大措施；(7)重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整；(8)行政管理体制改革的重大措施等。③

　　需要指出的是，以过程的视角界定“行政决策”，给传统行政法学理论带来了巨大挑战。不仅行政行为传统的“具体”和“抽象”二分法使得“行政决策”的身份不明，而且行政责任理论和行政救济理论也亟需革新。“社会在不断地变动和发展，反映并用以调整社会关系的法制也必要相应地改变自身。”[11]1“行政决策”能否作为独立概念纳入行政法学研究的正式范畴？正当的行政决策过程要求遵循怎样的方式、步骤、程序和时限？行政决策失误该如何补救？应建立怎样的行政责任机制与行政救济机制？诸如此类的问题有待未来行政法学研究予以积极回应。