摘要：自改革进入到深水区或攻坚时期后，各种矛盾交织在一起，很难区分出纯粹的经济问题、政治问题或社会问题等，这意味着承载“改革顶层设计”的领域必须具有综合性并成为各领域改革的“交集”。在财政社会学看来，财政权是一国政府最为重要的权力，因为无论是传统国家还是现代国家，其治理结构与模式都以特定的财政收支方式为基础。进一步说，财政制度安排决定了国家的性质、前途和命运。税收型财政制度、市场经济和现代国家治理是“三位一体”的，因此，中国改革应以公共财政制度建设作为改革顶层设计的具体指向，并将提升现代国家能力作为改革顶层设计的着眼点，将税收型财政制度作为改革顶层设计的主要任务。考虑到税收型财政制度悖论，应以财政共和主义为基础进行财政宪法和货币宪法方面的改革。

　　关键词： 改革顶层设计；指向；着眼点；任务

　　自古“不能谋全局者不能谋一域，不足谋万世者不足谋一时”，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。只有通过加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，才能改变我国渐进式改革中出现的改革碎片化、利益部门化甚至是部分领域改革倒退的现状，才能从广度和深度上推进市场化改革，并发挥经济体制改革牵引作用，全面推进各领域改革，建立现代国家治理体系并提升现代国家治理能力。在此过程中，进一步从理论上深化改革顶层设计研究，明确改革顶层设计的具体指向、着眼点和主要任务，使“改革顶层设计”这一概念具有坚实的逻辑演绎基础和实践操作可能，显得十分关键和迫切。

　　一、对“改革顶层设计”的基本认识

　　“改革顶层设计”概念代表了全面深化改革阶段的改革新思路，但对其内涵的理解呈现出“一个概念、各自表述”的局面，归结起来，主要有三种不同的认识倾向：一是倾向于从改革方略上理解“改革顶层设计”，强调改革的战略性、统筹规划与统筹协调等（迟福林，2011）；二是倾向于将“改革顶层设计”理解为改革的全面设计（邓伟志，2011），即将“改革顶层设计”当作是基于对政治、经济、社会和文化等互动关系的全面理解而制订的覆盖各个领域的具体改革方案； 三是倾向于从基本含义上理解“改革顶层设计”，如最上层的设计（吴敬琏，2010）、最高层的设计（王长江，2010）或主体结构和主要模式（刘鹤，2010）等。这些认识尽管有助于我们进一步加深对“改革顶层设计”的认识，但是在今天需要明确改革优先顺序和重点任务从而全面推进各领域改革并在重要领域和关键环节取得突破性进展的改革新要求时，必须对“改革顶层设计”这一概念本身作进一步的理解。

　　要落实“改革顶层设计”或真正推进“改革顶层设计”，其重点不在于阐述“改革顶层设计”这一概念本身，而是必须使“改革顶层设计”这一概念有具体指向，否则更加重视和加强“改革顶层设计”就会变为空谈，“改革顶层设计”就难免与“摸着石头过河”产生冲突。“改革顶层设计”这一概念承载了我们对改革全局性、重点性和长远性目标与任务的新认识，研究“改革顶层设计”的具体指向，需要实现“三个超越”：

　　1.超越系统工程学对人类理性的自信，更加强调改革的勇气和智慧。“顶层设计”本身是系统工程学中的概念，我们需要借鉴系统工程学，改变改革碎片化趋势，将改革看成是一项系统工程，注重不同改革领域的协调，使改革具有明确目标和可操作性特征，以实现改革理念与实践的协调统一。但同时，我们也必须超越系统工程学的思维和方法来思考“改革顶层设计”。因为系统工程学属于自然科学，其“顶层设计”主要是对技术性问题的整体解决方案。改革中虽然也会涉及到很多技术性问题，但从根本上讲，改革是出于不满足于现状或着眼于未来更好状态而对现行权利和利益安排进行调整或重构，因此，改革必然是在冲突与妥协中前行的。改革的成败不仅取决于我们的理性认知能力，更取决于我们改革的勇气与智慧。正因为如此，改革主要不是社会工程师的事业，而是政治家的事业。

　　2.超越专业性社会科学对改革的认识，从综合性或跨学科知识来研究改革顶层设计。19世纪特别是20世纪以来，社会科学各学科的专业化发展极大地深化了我们对各专业领域的认知，我们需要借鉴不同专业性学科的专业知识，使改革方案更为科学合理，但同时我们也必须认识到，学科专业化的高度发展也使我们付出了沉重的代价， 那就是使我们对社会的整体认识处于前所未有的分裂之中。现在，改革进入到深水区或攻坚期，各种矛盾交织在一起，而且从活生生的社会现实来说，从来就不存在纯粹的经济问题、政治问题、社会问题或文化问题等。仅仅依据高度专业化分工的社会科学学科来研究改革问题，而不考虑其理论前提、假定或其适应边界，只会产生更多头痛医头、脚痛医脚的现象，而盲人摸象和张冠李戴等也将成为常态，从而不仅无法真正解决问题，相反还会带来更多的问题，并使问题更为复杂。因此，必须从综合性学科或跨学科研究来理解“改革顶层设计”。

　　3.超越对具体改革细节的超越，基于关键领域落实改革顶层设计。“改革顶层设计”不是指为我国改革过程中所出现的各种大小问题准备具体的、圆满的最终解决方案，而是指为改革中已经出现的问题和将来可能要出现的问题的解决提供明确的价值取向与规范化的整体框架。我们需要立足于改革中出现的各种具体问题， 但更为重要的是要剥开层层因各种原因产生甚至是有意制造的迷雾，在各种纷繁复杂的改革问题的背后寻找共同的“阿基米德支点”，这样，我们才能够撬动系统的改革。因此，明确“改革顶层设计”的具体指向就是要找到真正能够将改革理念与改革实践统筹起来的关键领域。

　　尽管改革顶层设计的必要性得到普遍承认，但在如何处理“改革顶层设计”与“摸着石头过河”关系上，认识并不十分清晰。因此，在此需要特别指出的是，中国改革顶层设计的具体框架与基本内容应是“负面清单式”的。从上至下强调“是什么”和“做什么”是一种人治思维，代表的是传统的或限制进入的秩序，是以有限的手段应对无穷的问题；从上至下强调“不是什么”和“不能做什么”是一种法治思维，代表的是现代的或开放进入的秩序，是以无限的手段应对有限的问题。在这种否定式的思维和设计之下，通过“改革顶层设计”给“摸着石头过河”确立原则和底线可以有效消解二者的内在冲突，真正构建起一个面向未来的开放型现代国家治理体系并不断提升现代治理能力。

　　二、中国改革顶层设计的具体指向

　　提出“改革顶层设计”的目的在于全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制等领域的改革，这意味着承载“改革顶层设计”的领域必须具有综合性并成为各领域改革的“交集”。由于全面深化改革的总目标在于推进国家治理体系和治理能力的现代化，因此，“改革顶层设计”必须指向现代国家建构并具体化为决定现代国家治理体系与能力的基本制度安排。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》曾提出财政是国家治理的基础和重要支柱这样一个重要论断， 这使得我们可以进一步从财税体制改革的角度来思考中国改革顶层设计的具体指向。诚然， 我们可以基于主流财政学的理论框架从财政收支是所有政府活动的基础以及财权与事权相匹配等角度展开的解释来加深我们对这一论断的理解（高培勇，2013），但在该阐释框架下有两个方面的重要内容可能被忽略了： 一是主流财政学理论所注重的是财政作为国家治理手段对政府职能转变的间接的、迂回的作用，忽略了财税制度安排本身就是国家治理这一关键性内涵；二是主流财政学理论将历史和社会结构排斥在外，其政府职能及与之相匹配的财税体制之间是一种先验的、超历史的技术性关系，因而不可能从演进的角度阐释清楚如何通过财税体制改革推进市场化改革、国家治理体系和治理能力现代化。

　　在这方面，财政社会学为我们提供了思维框架和理论支撑。与政治经济学一样，财政社会学思想发源于欧洲十七世纪现代民族国家形成时期，但作为一个学科被提出来，则与19世纪末20世纪初经济学的“纯粹化”以及财政学的技术化发展直接相关。从19 世纪70 年代开始的边际革命创造了一种新的独特范式和一种新的价值概念，使经济学的注意力发生了重大转移，由分析市场经济的社会基础转向分析如何在稀缺条件下在各种目标中做出选择，即由“交换的理论”转变成“选择的理论”。后来新制度经济学的发展虽然将制度与历史等因素重新纳入分析当中，但并未从根本上摆脱“选择的理论”。受经济学技术化发展影响，财政学也逐渐脱离了其作为综合性学科（包含有今天的法学、经济学、公共管理学、政治学、社会学以及历史学、政策学等内容）的古典传统，将自己的理论建立在法学、政治学、经济学等既有理论的虚拟观念的基础上，忽视了财政与社会经济结构之间的有机联系。财政社会学体现了回归“交换的理论”和财政学古典传统的努力，也是20世纪初实现跨学科研究的最早尝试之一。

　　在财政社会学看来，财政权是一国政府最为重要的权力，因为无论是传统国家还是现代国家，其治理结构与模式都以特定的财政收支方式为基础（韦伯，1997）。进一步说，财政决定了国家的性质、前途和命运。正如财政社会学的创始人之一熊彼特（Schumpeter）所强调的，“在一个国家的历史中，财政史是最为基本的……一个民族的精神，以及它的文化水平、社会结构和政策预示的行动等，所有这些甚至更多的事情都是由财政史所书写， 都留下了财政的痕迹……财政史使人们能够洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式。”

　　财政是一个复合了上层建筑和经济基础的概念范畴，是一国最为重要的社会契约，它不仅规定着政府与社会的关系，还决定着社会中不同群体的权利与地位，指挥着人们如何进行交往与合作。因此，财政制度是一个国家基本的制度安排，特定的财政制度总是决定着特定的国家治理结构与模式。一种新的财政制度取代原来的财政制度不仅意味着国家性质的改变，而且意味着“经济将在新的道路上被新的动力所驱动，社会结构不能维持不变，生活方式及其文化内涵、个人的精神面貌等，所有这一切都将改变” 。现代国家的构建并非基于现代国家理念与价值的建构理性的产物，相反，它是一个国家政府的财政权逐渐受到合理制约即公共财政制度构建这一历史演变过程的产物。以财政利益为根基的冲突是社会冲突的基本形式，财政问题是社会问题、经济问题和政治问题等的根源，因此，从财政社会学角度看，中国改革过程中所取得的显著成就、所引发的各种问题和矛盾等的主要特征都可由特定的财政制度安排得到解释， 而成就的延续及各种问题和矛盾的解决也必然依赖于财政制度的改革和合理安排。在熊彼特看来，“从财政入手的研究方法在用于研究社会转折点或社会新纪元时效果更为显著，在社会转折时期，现存的形式开始殒灭，转变成新的形式，社会转折总是包含着原有财政政策的危机。” 事实上，中国改革开放的起因和路径也可以由财政政策危机导致的财政压力而得到解释（张宇燕和何帆，1998）。王家范也曾强调，“中国的国家力量是如此的强大，渗透一切，牵制一切，它对经济发展格局的影响怎样想象也不会过分。舍财政而论经济，只看经济积少成多的总量，迷惑于城镇表面的繁荣，将经济财政分配格局置之度外，就像走进雾区，一片迷茫” 。我们既可以从财政制度安排来解释古代中国社会经济发展最终陷于停滞的原因，也可以立足于财政制度变迁来解释近现代以来中国国家性质和国家命运的变化， 而1994年分税制改革则可以解释此后的中国发展路径及其引发的各种矛盾与问题。

　　无论是对先发国家源生型现代化道路的经济史研究还是对落后国家追赶型现代化道路的经济史研究，我们都可以从中找到一个共同的特征，即与现代国家治理体系与能力对应的财政制度是公共财政制度，能够与市场经济相匹配的财政制度也是公共财政制度。因此，公共财政制度建设应该成为中国改革顶层设计的具体指向，它是在改革深化阶段全面推进各领域改革的“阿基米德支点”，是能够将改革理念与各领域改革实践统筹起来的关键领域。

　　三、中国改革顶层设计的着眼点

　　从中国改革顶层设计的具体指向来看， 全面推进各领域改革必须启动对1994年分税制改革的改革，真正建立起与中国发展需求相适应的公共财政制度。但改革着眼点不同，改革方案会大相径庭。现在，国际国内环境已经并正在发生深刻的变化，我国经济社会发展也已经并正在呈现出新的阶段性特征，即经济增长速度的换挡期、经济结构转型的阵痛期、前期刺激政策的消化期、新兴产业革命的突破期、国际经贸规则的重塑期和改革开放的攻坚期叠加在一起。要在更趋复杂的外部发展环境中维护中国的民族国家利益，并缓解国内发展中不平衡、不协调、不可持续等问题特别是日益突出的各种社会矛盾，提升国家能力不仅是当务之急，也是长远之计。因此，中国改革的顶层设计应以提升国家能力为基本着眼点。

　　尽管“二战”后理论界对国家在发展中的作用的认识经历了从国家被认为是推动工业化和农业现代化的重要力量到国家被视为发展的主要障碍的过程，但到了1990年代，随着一些国家的崩溃和国内冲突的加剧， 弱化国家的主张被认为是错误的选择， 国家必须重新回到发展当中。世界银行（World Bank）的报告对此作了很好的总结：“国家主导的发展和无国家的发展都已经失败，离开有效的国家，发展是不可能的。” 正是在此基础上，国家能力理论日益受到学界的重视，并对实践产生了重要影响。王绍光和胡鞍钢（1993）就曾以提升国家能力为目标并主张提高财政收入占GDP的比例和中央财政收入占全国财政收入的比例，这就为1994年推行分税制改革提供了重要的理论支撑。

　　王绍光和胡鞍钢（1993）以国家能力学说为其研究中国实例的理论基础和分析框架，把握住了对国家在发展中作用的认识的最新发展。在王绍光和胡鞍钢看来，“国家能力是指国家将自己意志转化为现实的能力。” 这种定义与学术界通常将国家能力定义为国家形成和实施政策的能力相一致，都强调了国家相对于社会或公共部门相对于私人部门的自主性（autonomy），但对国家自主性这样的概念会产生很多不同的理解。Mann（1986）以任意性权力（despotic power）和渗透性权力（infrastructuralpower）来区别传统权力与现代权力的做法有助于我们澄清相关认识。任意性权力是指国家精英被授权制订和实施政策而无须经过与社会中相关团体的程序化的、制度化的谈判，其对社会的管理以粗放式技术（extensive technology）为主要特征；而渗透性权力则是指那种真正嵌入社会当中而又能保证国家不受既得利益集团左右的制订和实施政策的能力， 其对社会的管理以集约式技术（intensive technology）为主要特征。根据Mann（1986）的观点，国家在从传统国家向现代国家转变过程中，将逐渐失去任意性权力但却逐渐获得了渗透性权力。因此，我们可以认为，传统国家能力以任意性权力为基础， 其自主性追求的是对社会的控制能力； 而现代国家能力以渗透性权力为基础，是以嵌入式自主（embedded autonomy）为基础的治理（governance）能力。当我们讨论现代国家能力时，治理这一概念变得非常重要，它将国家治理结构与参与者、国家与社会等联接起来。由于治理这一概念关注规则的制订以及在此过程中制订和修改规则的参与者，因此，它实现了对国家-社会二分法的超越，从而最能体现嵌入式自主和Mann（1986）所提出的渗透性权力的本质要求。

　　因此，在以提升国家能力为改革顶层设计的着眼点时，我们必须区分传统国家能力和现代国家能力。虽然传统国家能力和现代国家能力都包含了国家的财政汲取能力，但由于现代国家权力的渗透性特点，其财政汲取能力是稳定的、持久的，而且从其汲取形式来说也主要采取税收这种常规化的来源。现代税收以政治与经济从业者之间的基本互惠关系为基础，其深层关系是协商，展现了他们之间一种高度制度化的合作，而这就是现代国家治理的基本内涵。

　　此外，需要指出的是，在讨论现代国家能力时，我们必须舍弃经济学中通常所运用并被其他学科广泛借用的市场失灵论和政府干预论， 因为市场失灵论和政府干预论本身是以国家-社会二分法和政府-市场二分法为理论前提的，没有为渗透性权力的成长即现代国家构建留下空间。特别是在主流经济学中，市场失灵和政府干预都有其客观的、技术化的效率标准，以它们作为宏观调控的理论基础或依据它们来界定国家或政府在市场经济中的作用，很可能导致出现“致使的自负”，而这就从结果上与传统国家能力的行使等同起来。

　　四、中国改革顶层设计的主要任务

　　财政制度主要包括财政收支两方面的制度安排及决定财政收支制度安排的制度安排。与主流财政学从契约论观点出发认为财政收入从属于财政支出需要不同，在财政社会学看来，是财政收入来源而非财政支出决定了国家的性质及其命运，正如Moore所强调的，“不同的国家收入来源对于解释国家秩序之间以及它们如何与其国民交往之间存在的差异显得十分关键” 。实际上，重视财政收入来源或形式的基础性作用具有广泛的思想基础，Burke曾提出，“国家的收入就是国家” ；Hobson则强调，“正如利润和资本积聚是资本主义的神经中枢一样，税收收入和财政积聚构成了国家” ；我国台湾学者葛克昌也指出：“按财源为国家之物质基础，犹资本之于公司，财源之取得方式足以影响国家之性格，尤其是基本法律秩序” 。维斯和霍布森（2009）对军事化封建（militarized-feudal）、军事化农业（militarized-agrarian）和军事化资本主义（militarized-capitalist）三种经济形成的主要道路的分析正是运用了这一思想。在维斯和霍布森（2009）看来，面对17世纪时战争导致的财政压力，法国选择了“军事农业化”道路———通过建立受国家保护的农民公社直接取得财政收入，英国选择了“军事化资本主义”道路———支持圈地政策，将国家财政收入建立在以贸易为基础的间接税上，普鲁士和俄罗斯则选择了“军事化封建”道路———通过重建农奴制而依赖贵族取得财政收入。简而言之，英国、法国、普鲁士和俄罗斯为应付军事革命带来的财政压力所采取的筹资制度安排，形成了明显不同的社会结构和相应的政治经济关系。

　　综合前人的分析，可以将财政收入的主要来源具体分为贡纳（tributes）、租金（rents）、利润（profit）、税收（taxes）、关税（tariffs）和公债（bond）等。各个政府的财政收入的来源不是单一的，而是上述形式的综合，只是在不同的时期，各种来源在财政收入中所占比重不同，因而使其财政制度得以相互区别。如果一种财政收入来源在整个收入中居于主导地位，则可依其名称对财政制度进行分类，流行于欧洲的新财政史学就采取了类似标准。因此，根据上述六种财政收入来源，可以将财政制度分为六类，即贡纳型财政制度、租金型财政制度、利润型财政制度、税收型财政制度、关税型财政制度、公债型财政制度。由于贡纳、利润、租金、关税是政府直接经营要素所有权以及其政治上和统治空间的垄断权所取得的非税收入， 即所有权收入或特许收入， 政府要取得这些收入需要以Mann（1986）所说的任意性权力为基础，因此，贡纳型财政制度、租金型财政制度、利润型财政制度和关税型财政制度及其所决定的国家治理体系与治理能力都属于传统型。在这些传统型国家中， 存在特权-非特权的二元对立， 政策的制订及其实施不过是国家和那些拥有特权的既得利益集团达成的私下契约，这也明确了其国家能力的局限性。但税收型财政制度本质上是反对传统特权的，它要求平等界定个人及团体的社会权利，正是在此基础上，宪法政治和民主制度逐渐发展并完善起来，这使得政策的制订及其实施不再是私人契约的产物， 而是社会各阶层之间通过宪法政治和民主制度达成的公开契约。在与税收型财政制度所匹配的宪法政治和民主制度下，国家政策在社会各阶层之间的竞争性互动中限制了既得利益集团的左右，从而具有较强的公共性，这正是国家的嵌入性自主或Mann（1986）所推崇的渗透性权力的体现。因此，税收型财政制度的建立对于国家治理体系与模式来说是革命性突破。而公债型财政制度及其所对应的国家治理体系与模式则由其主要偿还来源所决定。此外，从财政社会学的思想来看，财政收入来源是从整个国家财政收入角度来衡量的，不同财政收入来源在不同层级政府间的分配只能从属于整个国家财政收入来源结构的分析，因此，政府应该首先作为单一主体进入国家与社会的关系分析之中。

　　诚然，无论是传统国家还是现代国家，都需要以一定的财政收入规模作为国家治理的基础，而国家财政汲取能力也确实反映了国家能力的大小，但仅仅如此理解是不够的，因为不同财政收入来源不仅决定了不同的社会权利结构、不同的国家治理结构与体系，还决定了国家能力的性质。因此，我们不能忽略不同财政收入来源与国家能力发展方向之间的关系而放任非税收入的增长；同时，我们也不能忽略财政与社会的有机联系而将关注点只放在中央政府与地方政府间财政关系上， 因为在财政与社会的有机联系下， 首要的是国家与社会的财政关系而非中央政府与地方政府的财政关系。忽略财政与社会的有机联系，不问财政收入的来源，财政收入规模的扩大往往依靠的就是政府的任意性权力而非渗透性权力，结果国家的发展方向不是现代国家而是传统国家。1994年分税制改革以来因非税收入大幅增长导致的财政收入占国民收入比例的上升以及因大量共享税设置导致的中央财政收入占总财政收入比例的上升已经对我国向税收型财政制度转型产生了诸多制约， 甚至导致我国财政制度越来越呈现出租金型财政制度的特征， 土地财政的确立以及以土地财政为基础的地方政府债务规模的失控等就是直接的表现。这在很多领域导致了任意性权力或传统国家能力的回归，并限制了市场化改革在广度和深度上的拓展。更为引人关注的是，任意性权力或传统国家能力所塑造的系统力量和情境已经在众多领域产生了津巴多（2010）所提出的“路西法效应”，导致国民精神与社会行为的“去人性化”和“去个人化”。而这种发展趋势显然与国内外发展环境的深刻变化所要求的国家能力发展方向相背。因此，中国改革顶层设计需要以建立税收型财政制度为主要任务，使政府财政收入主要来源于税收，并不断提高直接税的比重。税收型财政制度是公共财政制度的内在性规定，反映了规范的、合理的现代国家治理体系与能力以及从广度和深度上推进市场化改革的内在要求。

　　五、中国改革顶层设计的根基

　　熊彼特曾说过：“税收不仅有助于国家的诞生，而且还有助于国家的塑造。税收制度的建立意味着一套机构的产生，从而必然伴随其他机构的发展。国家通过税收渗透到私人经济当中，并获得对它们日益扩大的管辖权。税收把货币和算计精神带到了此前它们从未到达过的国家的各个角落，因而，正是在那个曾经产生了税收的社会有机体中，税收也成为该社会有机体的塑造因素。社会结构决定税收的种类和水平，但税收一旦产生，它就成为一柄把手，各种社会力量都能够握住它，从而变革社会结构。” 因此，尽管税收型财政制度的建立有利于破除旧式特权，从而建立并提升现代国家能力，但也会因为以下原因导致新的特权产生并破坏现代国家能力，本文称之为税收型财政制度悖论。

　　1.利益集团政治。“利益集团制度的目的是想保护他们的特权和特别优待，特别是在税收上” ，奥尔森说得更透彻，“社会上大部分特殊利益集团的目的都在于重新分配国民收入而不是去创造更多的总收入，从而导致全社会效率与总产出的下降。”輥輱訛奥尔森分析了特殊利益集团分取利益的两种主要途径及其负面影响：“特殊利益集团为提高其成员收入（同时降低全社会的经济效率与总产出）的途径之一就是通过院外游说活动争取立法以提高某部分商品的价格或某部分人的工资， 或者减少某类收入的税率……过高的价格与低的税率将刺激各种资源不断流入受益的部门， 直到这一部门投资的税后回收率与其他部门持平为止。然而，如果这种高价格或低税率完全是根据利益集团的局部利益进行立法取得的结果， 则流入该受益部门的资源所创造的社会价值必定小于其原来未流动前创造的社会价值。……特殊利益集团增加其成员收入并同时减少社会总产出的另一个途径就是建立卡特尔……这种卡特尔或垄断化的额外利润是通过圧低产量而提高价格取得的， 因此它显然将使社会的总产出下降；一般来说，由于在这种社会中有一小部分经济效率不高的商品按垄断价格出售，使得按竞争价格出售的大部分商品也随之降低了效率。” 税收型财政制度无法拒绝利益集团政治的影响。

　　2.现代民主制度。民主的重要形式是定期更换政府的主要领导，“如果当政的政府通过一项超过自己任期的长期承诺使政策陷入锁定状态，就会阻碍未来当选者进行他们所想要的变革” 。特别是，在选举压力和政绩压力下，由于在任者为了谋求连任或晋升，总是利用手中权力，操纵财政政策，并给货币当局以压力，制造出政治经济周期。哈耶克（2000）早就认识到民主作为“讨价还价体系”的本质，也就是说，虽然民主有助于限制专断权力，但随着时间的流逝，民主形式在一些场合可能异化为收买选票、贿赂和回报那些不正当特殊利益集团等过程的代名词，于是民主也可能蜕变成多数派手中的任意专断权力。

　　3.现代大公司。税收型财政制度有利于市场力量的发展并催生了现代大公司。我们必须面对现代大公司这个世界，而不是新古典学派所描绘的广泛分散、基本上没有市场权力的厂商。这样，在市场经济中就存在两个系统，在其中一个系统中，企业的力量仍然受到市场的制约，但在另一个系统中，企业的力量还没有得到扩展，但已经全面凌驾于市场、光顾市场的人和国家之上（加尔布雷思，2006）。现代民主制度更是使代表公共利益的国家从属于大公司利益成为可能，现代大公司是利益集团中的重要力量，而政府往往出于财政目的而放纵现代大公司的垄断权，进而放纵现代大公司对大众利益的掠夺。

　　此外，在现代官僚体制下，各级官僚追求预算收入最大化的冲动（Niskanen，1971）也会对税收型财政制度造成长期损害。此次金融危机后爆发出来的欧洲主权债务危机和美国债务问题正是税收型财政制度悖论发展的产物，它使美国和一些欧洲国家脱离了税收型财政制度发展轨迹，这实际上已经构成并对美国、欧洲甚至是世界上其他国家的现代国家治理体系和治理能力的严重损害。

　　正因为如此，伴随税收型财政制度所建立起来的民主政治，必须在宪法约束下进行，正如布坎南所强调的：“个人或集团必须认识到制度的连续性的重要性， 以及民主过程对坚定地坚持这种连续性的依赖。如果未认识到这一点，那么民主政治就不能够而且也不应该存在下去。” 由于财政制度的基础性地位， 财政宪法就非常必要，“必须把财政宪章的变化视为半永久性的和长期的社会结构特征” ，以限制财政权被滥用，限制财政这一社会契约被破坏或被扭曲，从而保证现代国家性质并促进现代国家能力的提升。对于中国来说，实现财政宪法改革的关键是从宪法层面明确财政权归属于全国人大，并明确政府财政收入来源主要依靠税收、明确各级政府的事权和财力保障、严格政府实施财政政策的程序等。在上述规范基础上的公开化预算改革以及财政违宪审查机制的建立是落实财政宪法的关键环节。

　　此外，现代国家的形成需要以政府对货币制造和货币发行的双重垄断为基础（韦伯，1997）。从历史上看，货币权是财政权的重要组成部分，从金银铸币充当货币，到可兑现纸币的出现，再到不可兑现纸币的产生，其背后都体现了政府的财政需求。特别是，“在现代工业社会，政府是最大的金融单位———最大的收入者，最大的借款者和最大的支出者” ，其财政活动与货币市场紧密联系在一起，因此，“货币在任何关于国家扩张的讨论中都处于中心位置” 。财政宪法必须包括货币宪法的内容，而且考虑到货币在当今世界的重要地位，货币宪法的制订“非常有必要比财政限制更为严格” 。货币宪法主要是对货币权归属、中央银行职能的实质性规定和对货币政策行使的程序性规定。对于中国来说，货币宪法改革的关键是在宪法层面明确货币权归属全国人大，明确中央银行的主要职能是维持货币稳定，并严格限制货币政策在宏观调控中的使用程序与范围。使中国人民银行独立于行政并对全国人大负责是中国落实货币宪法改革的关键环节。

　　财政和货币是一个国家最为重要的社会契约， 财政宪法和货币宪法意味着这一重要社会契约的规范化和合理化。财政宪法改革和货币宪法改革是中国改革真正的深水区，也是真正能够撬动中国全面改革的关键领域，也是最终能够巩固改革成果的关键领域。因此，财政宪法改革和货币宪法改革不仅是实现和巩固税收型财政制度的重要保证，同时也是中国改革顶层设计的重要组成部分，并反映了中国国家治理体系与治理能力规范化、合理化发展的内在要求。作为终极性宪法层次上的规则选择，真正的财政宪法改革和货币宪法改革要求防止歧视性财政政策与货币政策，因此作为财政宪法和货币宪法基础的只能是持“无支配”主张和追求公民共同利益的财政共和主义，而不能是坚持多数人决定的财政民主主义。但在现实政治运行中，试图以财政民主主义替代财政共和主义的努力将会持续存在，这是税收型财政制度悖论产生的深层根源，也是财政宪法失灵和货币宪法失灵的根源。事实上，此次美国金融危机的产生就源于近年来美国财政民主主义在现代政党政治和利益集团政治下的过度发展。这也进一步说明，财政宪法改革和货币宪法改革不是一劳永逸的事情，而是一个持续的过程。对于中国来说，要促进改革顶层设计的推进，我们必须使财政共和主义对财政民主主义取得优先地位， 是共和主义而非民主主义才能最终合理决定中国改革顶层设计的具体框架与基本内容。